以立法凝聚公意與權威

【如何讓法律真正有效地體現公意，凝聚良好的公平正義價值，并通過執法和司法實現一個超大型國家的善治，是新時期立法秩序戰略調整的關鍵】

十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改立法法的決定。這部實施了15年的“諸法之法”此次修改，不僅僅是在具體法律技術和制度細節上的完善，更為“四個全面”戰略布局帶來了新的驅動力，為全面推進依法治國奠定秩序基礎，進而將這種秩序作為全面深化改革、全面從嚴治黨的引導和依據，最終為全面建成小康社會提供穩定的規則預期。

全面推進依法治國的歷史成就已經指明，黨領導人民依法治國，即通過民主立法程序實現黨的意志與人民意志的真正統一，這也是我們黨治國理政的基本經驗。然而，如何確保黨的意志與人民意志真正實現統一，如何讓法律真正有效地體現公意，凝聚良好的公平正義價值，并通過執法和司法實現一個超大型國家的善治，從而為全面建成小康社會提供最堅強的保障，是新時期立法秩序戰略調整的關鍵。

立法法的此次修改，正是要重新調整不適應善治、有違公意、偏離正義的舊秩序和偏狹的“利益政治”，將局部利益、部門利益、特定群體利益調整到以最廣大人民群眾的根本利益和共同意志為基礎的立法秩序上來，并接受社會主義法律體系的統一調整與評價，從而最終實現全面建成小康社會所需要的良法善治基礎。從這個戰略背景上來審視，立法法修改的實質，是公意對局部利益和地方利益的重新統攝、歸納和調整。

修改后的立法法首先重新規范了中央與地方關系。立法公意的權威首先是中央權威，涉及全民共同意志的利益必須是中央立法，尤其是法律保留的事項，在這個前提下充分尊重地方局部利益和現實約束條件，形成一種中央權威與地方局部利益的均衡結構。新的立法法關于授權立法的細化和對設區的市授予地方立法權，正是這一邏輯的表現。全面深化改革需要地方首創精神，賦予設區的市以地方立法權，既是對這種地方探索的肯定與激勵，也是一種約束和責任，通過一種嚴格的立法權限、范圍與程序的控制將地方探索歸攏到統一的法治秩序和精神之中。

其次，立法法的修改突出了人大在立法工作中的主導作用。十八屆四中全會確立了“人大主導立法”格局的正當性。然而，長久以來，導致黨的意志與人民意志無法有效統一，公共利益被空心化、虛置化的一個重要原因就是立法過程中的部門利益傾向。一方面有些享有立法權的行政機關往往利用立法的過程“爭權諉責”，另一方面也出現架空上位法，任意通過立法擴大公民義務、克減公民權利，造成權力結構和權利結構的雙重失衡。因此，本次修法同時也在破除部門利益對公意的侵蝕，一波三折的稅收法定原則立法正是體現。

此外，修改后的立法法在通過確立法律作為統一秩序的基準的同時，堅持了中央與地方、人大與行政的多元立法體制與立法權限，允許統一秩序下的多元法律生產，并更加注重各個層次的立法及規范性文件的備案與審查，進一步實現了對立法公意的動態維護。立法法的修改既是全面推進依法治國舉措“自轉”的效應體現，更是圍繞新的戰略布局“公轉”的表征，從而為“四個全面”的深化提供了新的善治契機。

（作者為中國人民大學法學院副教授）