中新網3月5日電 中國國務院總理溫家寶5日說，2010年，中國將繼續推進農村綜合改革，推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮落戶條件。

第十一屆全國人民代表大會第三次會議5日上午9時在北京人民大會堂開幕，溫家寶代表國務院向大會作政府工作報告。

溫家寶說，2010年，將繼續推進農村綜合改革。完善集體林權制度改革配套政策。啟動國有林場改革。繼續推進草原基本經營制度改革。發展農民專業合作社，提高農業組織化程度。加快培育小型農村金融機構，積極推廣農村小額信用貸款，切實改善農村金融服務。深入推進鄉鎮機構改革。

統籌推進城鎮化和新農村建設。堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展，著力提高城鎮綜合承載能力，發揮城市對農村的輻射帶動作用，促進城鎮化和新農村建設良性互動。

壯大縣域經濟，大力加強縣城和中心鎮基礎設施和環境建設，引導非農產業和農村人口有序向小城鎮集聚，鼓勵返鄉農民工就地創業。

城鄉建設都要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，切實保護農民合法權益。推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮落戶條件。有計劃有步驟地解決好農民工在城鎮的就業和生活問題，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇。進一步增加農村生產生活設施建設投入，啟動新一輪農村電網改造，擴大農村沼氣建設規模，今年再解決6000萬農村人口的安全飲水問題，實施農村清潔工程，改善農村生產生活條件。

進一步增加農村生產生活設施建設投入，啟動新一輪農村電網改造，擴大農村沼氣建設規模，今年再解決6000萬農村人口的安全飲水問題，實施農村清潔工程，改善農村生產生活條件。

溫家寶說，我們要讓符合條件的農業轉移人口逐步變為城鎮居民，也要讓農民有一個幸福生活的美好家園。

兩會臨近，敦促政府加快對戶籍制度進行改革的話題成為輿論熱點。這是應該贊賞的。但非常坦率地說，筆者對此有些感到悲哀，因為誰也不能否認，戶籍制度的改革已經陷入困境。為什么會出現這種困境？

實際上，當今世界，不僅中國具有戶籍制度，日本也有戶籍制度。不過，中國的戶籍制度非常獨特——它不僅是一種單純的戶籍登記制度，而且與地方福利保障措施密切糾纏。有戶籍，就意味著有權享有地方性的福利保障，沒有戶籍，就沒有權利享有這種地方性的福利保障。但是，要徹底廢除地方性的福利保障制度——戶籍制度，給予中國所有公民同等的國民待遇，并非易事。因為中國政府（包括中央和地方政府）并沒有財力來支撐這一點。

給予全體國民以同等的地方性福利保障待遇，在未來20年，每年所需要的資金至少是1.6萬億元，具體如下：

1.醫療保障。目前中國城市與農村在醫療保障方面的待遇并不一致，城鎮實施“城鎮居民醫療保障”，農村實施“新農合”，兩者差距明顯。造成這種差距的基本原因是社會醫療保障的資金缺口很大，根本不足以使農民和城市居民享受同樣的待遇。以2009年為例，醫療保障的全部資金也不過3500億元左右。要使全部農民可以享受城市居民同樣的醫療保障待遇，也就意味著政府需要再增加大約8.5億元的農民醫療保障，這無疑需要政府另外投入資金。而且按照中國目前的情況來看，這種資金的投入至少在每年2500億元。

2.養老保障。現在中國的城市居民與職工的養老保障標準是不一致的，前者是“城鎮居民養老保障”，后者是所謂“新農合”。而“城鎮居民的養老保障”與“新農合”，差距也很懸殊。目前城市居民一般可以獲得的養老保障每月500元左右。而據媒體披露的數據，中國農村目前需要領取養老金的人數大約1億人，他們現在根本沒有享受到如此之高的養老保障。如果按照城市居民的養老標準給予他們養老金，即每月500元，其中即使一半來自政府財政，每年就需要3000億元左右。

這其中還有一個問題，就是這些老年農民中的絕大多數農民未必可以自己負擔另外的50%，因為從去年的農民平均收入看，其年總收入才5153元。所以，要給予這1億老年農民的以城市居民一樣的養老保障，政府財政僅僅拿出3000億元是遠遠不夠的，政府必須拿出更多的資金來支持。

3.最低生活保障。目前中國的城市居民可以獲得低保的標準，幾乎是農民年均收入的一半以上；而且他們可以獲得的最低生活救濟金，平均在每月300元左右。按照這一標準給予農民以城市居民一樣的最低生活保障，政府每年需要投入的資金至少不低于4000億元。目前中國農村低保對象已經達到4580萬人，此外還有農村五保供養對象552萬人；如果按照城市居民的標準，則8.5億農民中至少有12%的人有資格獲得低保，就是1.2億人以上。按每人每月300元的低保救濟金，每年就至少需要4000億元。

4.教育保障。大量農民進入城市，要給予農民以城鎮居民一樣的國民待遇，則城市的教育開支勢必會大大增加，這就意味著政府的教育開支也必須增加。僅就職業教育來看，這種費用的增加就是極其驚人的——目前城鎮居民的職業教育基本上都是免費的，而農民進入城市生活，就必須接受職業教育，才可以獲得基本的職業技能，他們也應該獲得免費的職業教育。筆者估算，給予農民以城市居民一樣的國民待遇，則至少需要給予3.5億農民以免費的職業教育。若每人的這種職業教育費用在未來5年僅僅為1萬元，則平均每年就是7000億元。

由此可見，即使不計算民眾的資金投入，而僅僅計算政府在上述四個方面需要投入的資金，在未來5年，至少需要1.65萬億元。而實際上還絕不僅僅如此。例如農民的子女進入城市的人數目前至少2億，這將使得目前城市的教育開支至少增加30%，這也就是說，至少是幾千億元。可見1.65萬億元資金還是一個低得不能再低的保守算法。

然而中國政府是否有能力來投入這么多資金？答案是完全否定的。

中國政府在2009年全部財政收入不會超出7萬億元，再加上土地出讓、彩票公益等等收入，總計最多也不過12萬億元左右，這種收入相對于中國的GDP總量而言，已經是非常驚人的了——美國去年的GDP總量已經超過了15萬億美元，可是其政府的收入僅為五分之一左右。去年中國的GDP是美國的三分之一都不到，而政府的財政收入卻達到了美國政府的三分之二左右。這種極度的不平衡，已經引發了非常嚴峻的社會問題，例如高房價、高稅收等等。再繼續維持這種水平的財政收入，必定會導致一系列非常嚴重的社會問題。

或許有人會認為，中國現在只要解決了貪污腐敗，就可以節約出巨大的資金。筆者非常贊同鏟除貪污腐敗，可是且不談鏟除貪污腐敗的艱難，即使中國可以立即鏟除貪污腐敗，又可以節約出多少資金？有人說每年可以達到9000億元。可依據何在？就算真的有9000億元，廢除戶籍制度的資金需求最低也要1.65萬億元，還是有巨大的差距。這種差距又該怎么來彌補？可見，認為鏟除腐敗就可以徹底廢除戶籍制度，實際上只是想當然，而且這種想當然未免有些天真過度了。

由此可見，要徹底廢除戶籍制度，還需要一個科學的方案，這個方案必須是可以解決資金問題的，是切實可行的，是符合各方基本利益的。關于這些，筆者將另文專述。

（作者系旅澳學者）

《求是》雜志日前刊載中央政法委書記周永康的文章，提出加快推進戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業、居住、就醫、子女就學等問題，探索“以證管人、以房管人、以業管人”相結合的流動人口服務管理新模式。這意味著，現有戶籍制度因其不符合發展需求正在醞釀更深程度、更大范圍的改革。

形成于計劃體制時代的戶籍制度，已成為當前社會健全發育的重大制度障礙。在人口大量流動的時代，這種滯后的戶籍制度導致大量人口處于“人戶分離”狀態，由此導致了嚴重的社會與政治問題：過億農民工在沿海新興工業區打工，數以千萬計的白領以外來人口的身份生活于大城市，同樣數以千萬計的人口在異地從事工商業。這三類人口對所在城市貢獻了大量稅收，但卻難以全部享受理應得到的公共服務和公共品。

另一方面，這些外來人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了回避其對常住外來戶籍人口的福利責任。但這一做法的后果，卻是政府對公民的管理存在失靈。

從國民平權與政府有效管理兩個角度看，現行戶籍制度都應廢除，轉而建立以保障國民自由遷徙權為基本原則的居民戶籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這里的房，不是指“房產”。如果是這樣，大多數白領和農民工就不可能在常住地獲得戶籍，改革就不過是有些城市為刺激房地產市場而曾出臺的政策：買房送戶口。合乎平等原則的“以房管人”，其實就是以戶籍隨人轉為基本原則，一個人常住某地，即可獲得該地的戶籍。

因此，理想的戶籍制度是自動登記制度。一個人出生在某地，就自動登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地，進入另一個地方，不論是城市、鄉村，居住一定時間，并準備長期居住下去，就應當獲得本地戶籍。

當然，不論人口遷入對一個地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設置戶口登記標準，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續居住兩年或三年；有住房，不論是自有房產還是長期的房屋租賃合同；或者即便沒住房，但有投親靠友情形等。自動登記制度區別于目前戶籍制度的關鍵在于，凡是合乎這些標準者，地方政府必須自動登記。現有戶籍制度也設立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結果，不少合乎標準者依然不能登記為本地居民戶口。

有專家解讀“以房管人”制度時說：“戶籍制度改革要考慮實際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時不適合放開。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實屬于鴕鳥政策。即便不登記這些常住的外來人口為本地戶籍，他們仍然居住在本地，使用著本地的公共品，比如地鐵、道路、醫院、水、電、氣等。政府確實可以回避某些公共品供應責任，但同時，政府對他們也就沒有完整的管理權，這意味著城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶籍人口。

溫家寶總理在春節團拜會上說，“我們所做的一切，都是為了讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴。”所以，無論是為了政府的管理不大范圍失靈，還是為了讓數以億計的國民更加有尊嚴和幸福，現行戶籍制度都需要做根本改革。期待國民的“更加幸福、更有尊嚴”，能從戶籍制度改革上邁出實質性步伐。