進一步做好促進就業創業工作《意見》政策解讀

政策例行吹風會現場（吳曉山 攝）

4月5日，國務院常務會議研究討論了即將出臺的促進就業創業的新政策——《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》。會議指出，就業是13億多人口最大的民生。會議確定了當前和今后一段時期促進就業創業的政策措施，提出要堅決打好穩定和擴大就業的硬仗。4月7日，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，請人力資源和社會保障部副部長張義珍介紹《意見》有關情況，回答記者提問，并就相關問題進行了政策解讀。

黨中央、國務院高度重視就業工作

就業是民生之本，也是最大的民生，是經濟發展最基本的支撐。黨中央、國務院對于就業工作一直高度重視，陸續出臺了一系列重要決策部署，確保了就業局勢總體保持穩定。

與此同時，在經濟社會發展過程當中，也有一些困難和問題。部分地區、部分行業、部分群體的失業風險有所攀升，新的經濟業態、新的就業形態對于就業政策的完善也提出了新的要求，就業的結構性矛盾也依然存在。面對新的形勢，新的要求，國務院決定出臺促進就業創業的新一輪政策。4月5日，國務院常務會議研究討論了《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》。

國務院出臺新一輪就業創業政策的背景

新一輪的就業政策制定出臺主要有三個方面的考慮：

一是適應形勢變化，進一步加強和改善民生的需要。當前，總的來看就業局勢是穩定的，但是總量壓力依然存在，就業的結構性矛盾也更加突出，部分地區、部分行業、部分群體的失業風險有所攀升，這些都需要進一步加大就業的政策支持力度，兜好民生的底線。

二是適應經濟社會發展的需要。在經濟社會發展過程中，注意到一些新興的業態不斷涌現，新的就業形態也不斷出現，這些都對于就業政策的完善提出了新的要求。比如對相關的用工、社保、就業扶持政策，對于新興業態、新就業形態如何支持和引導，需要新的政策予以進一步明確。

三是落實黨中央、國務院的決策部署。黨中央、國務院對就業工作一直是高度重視的，今年在政府工作報告中也明確提出了要大力促進就業創業，完善就業政策。李克強總理去年5月到人社部視察時也強調，要圍繞著促進就業，積極地提出政策建議，不斷完善擴大就業的相關政策。

去年以來，人社部會同相關部門聽取意見建議，進行深入研究論證，研究起草了新一輪的就業政策。在4月5日，最近的一次國務院常務會議上，原則通過了這個文件，準備近期印發實施。新的政策是從堅持實施就業優先戰略、支持新就業形態的發展、促進以創業帶動就業、抓好重點群體就業創業、加強教育培訓和就業創業服務、切實加強組織實施等六個方面，對進一步做好就業創業工作進行了全面部署，提出了一系列新政策。

這一輪新政策與以往的政策相比，感覺既是繼承，更有發展。積極的就業政策從2002年實施以來，隨著形勢的變化，不斷對相關的政策予以調整和完善。比如2002年時只是對國有企業的下崗失業人員提出相關政策；在2008年時轉向了統籌城鄉各類就業的群體；在金融危機期間，又增加了應對突發性、周期性失業的有效舉措；2015年又明確把創業和就業結合起來，形成了一整套支持創業的有關政策。

這一輪新的政策是在以往的基礎上，立足經濟新常態、經濟結構調整加深的大背景，一方面圍繞穩定就業的基本盤，調整完善宏觀經濟與就業政策的協同、創業資金的支持、重點群體的就業創業、失業風險的防范等等；另一方面，又圍繞拓展就業的新空間，適應新就業形態的特點，提出了支持新就業形態發展的一些政策取向。所以，這一輪的政策既是對以往有效政策的全面繼承，更是在新形勢下，面對新挑戰、新要求的創新發展，也可以說它是一個升級版的更加積極的就業政策。

鼓勵高校畢業生就業創業的新的扶持政策

今年的高校畢業生總量是795萬，比上一年又增加了30萬人。再考慮到可能會有一部分畢業生在專業、能力等方面有可能和市場需求有不相適應的地方，所以促進高校畢業生就業的任務依然是非常繁重的。做好高校畢業生的工作，關系到畢業生個人的價值實現，同時還關系到眾多家庭的福祉，始終是就業工作當中的重中之重。

在全面繼承鼓勵畢業生就業創業各項政策的基礎上，針對實踐中存在的一些困難和問題，又增加了一些新的扶持政策，主要表現在以下五個方面：

一是針對社會組織對畢業生吸引力越來越大的現實，在這次政策中明確社會組織吸納高校畢業生就業可同等享受企業吸納就業的扶持政策，包括稅收減免、社保補貼、創業擔保貸款等等政策。

二是針對畢業生見習崗位不充分的問題。這個問題雖不是普遍，但在個別地區，見習崗位不充分的問題是存在的。針對這種情況，提出了進一步擴大見習補貼的使用范圍，把見習補貼既可以用于畢業生的生活補貼，也可以用于見習單位為畢業生辦理個人意外傷害險，以及開展指導管理方面的費用。

三是加大對困難的高校畢業生幫扶力度，將求職創業補貼范圍擴大到貧困殘疾人家庭、建檔立卡貧困家庭的高校畢業生和特困人員中的高校畢業生。

四是加大支持創業的力度，開展對高校畢業生、就業困難人員創業給予一次性補貼的試點，并鼓勵有條件的地區通過財政出資，引導社會資本的投入，設立高校畢業生的就業創業基金，為高校畢業生就業創業提供資金支持。

五是為暢通留學人員的回國就業創業渠道，明確提出實施留學人員回國創新創業啟動支持計劃，特別要求簡化留學人員的學歷認證等相關手續。

此外，還要求簡化勞動者的求職程序，鼓勵有條件的地區建立入職定點體檢和體檢結果互認機制，要更好的服務。

下一步，人力資源和社會保障部將會同有關部門，以貫徹落實新的就業創業政策為契機，繼續做好高校畢業生的就業創業促進計劃，基層成長計劃等相關項目，全力促進高校畢業生的就業創業，努力穩定高校畢業生就業水平。

一季度就業形勢“溫暖開局” 總體平穩、穩中向好

就業形勢是黨中央、國務院和社會各界普遍關心的一個重要問題。受益于經濟總量的持續擴大，經濟結構的不斷優化，還有創業創新的大力推進，以及黨中央、國務院對于就業工作的高度重視，社會各界的鼎力支持，近年來就業局勢保持總體穩定，城鎮新增就業連續四年都實現了1300萬人以上。城鎮登記失業率、調查失業率也都維持在低位運行。從今年的情況來看，一季度的就業形勢叫做“溫暖開局”，延續了總體平穩、穩中向好的態勢。具體可以從四方面來看：

一是就業的主要指標開局良好。1、2月份城鎮新增就業188萬人，同比增長16萬人。統計局31個大城市城鎮調查失業率，前2個月也保持在5.0%左右的較低水平。

二是市場的用工需求回暖。根據調查統計分析，招聘和求職人數在第一季度都有增加。根據人社部對100個城市人力資源市場供求數據的分析，一季度市場招聘人數同比增長了7.8%，求職人數同比增長了2.1%，求人倍率是1.13，求人倍率同比上升了0.06。通俗地講，就是市場招聘需求的增長快于求職人數的增長。在這當中，制造業的需求有明顯好轉，用工需求同比增長了9.3%，與總體需求的增速相比，高了1.5個百分點。

三是節后員工的返崗率比較高。對3314家企業進行了調查問卷，調查結果顯示，春節前員工的總量193萬人，截止到正月二十，返崗員工189.2萬人，達到節前的98%以上。一季度末，員工的總數達到201.9萬人，比節前增長了4.6%，多地反映今年節后的員工返崗率總體比去年同期高出1-3個百分點。

四是農村勞動力轉移就業保持著相對平穩。根據對500個村的農村勞動力轉移就業監測顯示，截止一季度末，在外務工的人數27.9萬人，同比略減了2.1%。但就地就近的就業持續增長，一季度末，本地非農就業的人數為6萬人，同比增長了7.1%。

從這四個方面來看，一季度總體上就業形勢還是好的，所以說是“溫暖開局”。當然，也不可掉以輕心，還必須持續地關注變化的形勢，及時分析動態和隱患，特別是今年勞動力的供給總量高位運行，高校畢業生總體規模又創新高，去產能也會分流出更多的勞動者，就業的結構性矛盾依然存在，所以就業的任務依然繁重。

對此，黨中央、國務院有明確要求，也有一系列決策部署，在去年中央經濟工作會上和今年政府工作報告中都提出了具體要求。這回國務院又出臺新的政策，為當前和今后一個時期的就業工作進一步明確了方向，所以要以新一輪就業政策的出臺為契機，以確保完成就業任務為目標，以確保就業大局穩定、重點群體的就業穩定為工作重點，一方面需要切實抓緊抓好新文件的配套落地。政策的出臺還有一系列相關的配套跟進措施，人力資源和社會保障部會盡快進行任務分解，推動相關合力的形成，強化政策支持和配套服務，確保就業局勢的總體穩定。

去產能企業職工安置工作的相關政策

在推動就業局勢總體穩定的工作當中，重點群體的就業一直是關注的重點，特別是“三去一降一補”和供給側結構性改革的大形勢下，對去產能的職工安置工作給予了更高的關注。去年，在黨中央、國務院的正確領導下，在各地區、各部門的共同努力下，去產能職工安置工作基本上平穩有序。去年總的安置了72.6萬人。

今年去產能職工安置的工作依然繁重，甚至在一定程度上可以說是更加繁重。安置的難度不減，工作要求更高，這次不僅包括鋼鐵煤炭的去產能，而且還包括了煤電行業的去產能，行業也增加了。去產能的區域分布不均衡，所以不同地區的去產能職工安置壓力也不相同，在個別地區去產能的壓力是很大的。

對此，黨中央、國務院高度重視，習近平總書記和李克強總理等中央領導同志多次對這項工作提出要求，作出批示。前一段時間，人社部會同發改委等五部門共同印發了做好2017年去產能職工安置工作的通知，部署全年的相關工作，進一步完善政策措施。這一次國務院新的政策文件中同樣也把職工安置擺在重要的位置，從維護職工的權益角度更突出了兩個方面的政策。

一方面是進一步拓寬職工的分流安置渠道，去產能的職工安置渠道主要有四個方面：企業內部分流、轉崗就業創業、內部退養、公益崗位兜底安置等。核心是支持企業挖掘內部安置的潛力和促進分流職工轉崗就業創業。這次在政府工作報告上，李克強總理回答記者提問的過程中都特別強調了對職工的生活要有保障，要轉崗不下崗。所以對不裁員、少裁員的去產能企業，降低穩崗補貼門檻、提高補貼標準給予支持；對于吸納分流人員的單位，按規定給予企業吸納就業扶持政策；對于自主創業的分流人員，優先安排入住到創業孵化基地，落實創業的扶持政策。創業孵化基地可以說是“一攬子”的就業創業扶持政策都在里面。對于其中確實難以安置的就業困難人員，明確要求新增的以及騰退的公益性崗位要優先安置，做好托底保障。同時，文件還明確，符合條件的去產能的企業下崗職工可以同等享受現行的就業創業扶持相關政策。

另一方面，特別要求要積極穩妥、依法依規處理勞動關系，在化解產能職工安置的過程中，勞動關系的調整是非常重要的一個方面。本輪去產能職工因解除勞動合同依法取得的一次性補償收入，可以按規定享受個人所得稅的相關政策。

總體上來看，去產能職工安置得到了從中央到地方各級政府、各有關部門的高度重視，也得到了社會輿論的熱切關注，得到了廣大職工的理解和支持。人力資源和社會保障部也將認真按照黨中央國務院的要求，把這些新的政策推動落實到位，繼續堅持企業主體、地方組織、依法依規的要求，持續地做好去產能的職工安置工作。

去產能職工安置工作的總體要求和基本原則

去產能職工安置工作的總體要求是積極穩妥，基本工作原則是企業主體、地方組織、依法依規。在這方面，人力資源和社會保障部根據實際運行情況，根據突出的矛盾和突出的困難，給予相應的重點傾斜。在這方面，最大的問題是存在不平衡性，比如有些地方的去產能壓力相對小，相對的去產能職工安置任務就比較小。而有些地方去產能壓力比較大，相對職工安置任務就重。而恰恰是職工安置任務重的地方，與供給側結構性調整、產業轉型升級、國有企業改革等都是相關的。還有一些面臨資源枯竭的壓力，新興產業或者一些新創造的就業機會可能會相對不足，所以確實在局部地區去產能職工安置工作面臨著較大壓力。

關于今年去產能職工安置任務。在今年兩會的記者招待會上，李克強總理也說到，可能有近百萬人，準確數字還在統計中。一方面，去年需要安置還沒有安置的一部分職工要結轉過來，這部分職工大概有十萬。另一方面，今年煤炭、鋼鐵的去產能任務清單和人員總數原來是有的，現在又增加了煤電行業。在去產能的過程中，所有的職工安置是實名制的，是統計到每個人的，但個別地區新增煤電去產能職工安置的名單還沒有完全上來。

還有一點是圍繞供給側結構性調整，去產能工作在各地有一些具體化部署，比如有些地方把當地的一些落后產能、落后企業、一些需要轉型升級的企業也納入到了去產能的過程中來，這樣就會有一些事實上比鋼鐵煤炭煤電這三個產業的實名制統計人員更多的職工安置任務。所以，現在具體工作依然在推進之中。

今年一季度，去年應該安置還沒有安置的職工絕大部分已得到了基本安置。近來，全國人社系統采取了很多舉措，特別是對一些重點省份，進行了重點督導，這些重點省份也加大了力度。同時，人社部門采取了區域協作的方式，前不久人力資源和社會保障部還組織一些東部省份，勞動用工需求比較旺盛的省份，與去產能職工安置壓力非常大的省份進行勞務對接，搞了隆重而簡短的簽約儀式。從目前人力資源和社會保障部初步掌握的情況來看，區域協作已經發揮了很好的作用，因為對去產能壓力比較大、任務比較重的省份，監測到的數據有明顯改善，去產能職工安置的進度加快了，就業的總體狀況改善了。黨中央、國務院高度重視，也是人力資源和社會保障部就業工作的重中之重，會更加努力地把這項工作做得更扎實、更好。

支持新興業態和新就業形態的發展

關于新興業態、新的就業形態的重視和支持，人社部根據黨中央、國務院的有關要求，一直在關注和研究，也希望對新興業態的發展、新就業形態的促進能夠提供應有的政策支持和相關的幫助。

對于新興業態究竟有哪些，清單可能很難列，比如快遞業、共享經濟等等，它的種類是非常多的，但和傳統的經濟形式，原來傳統的一二三產業、傳統的制造業有很多不同，它的特點可能是既有傳統產業的痕跡，同時又加上了許多新要素的投入，它們共同的特點是更好地適應目前經濟多元化、需求多元化的需要。所以，這種新興業態也表現出多元化、多層次、多樣性的特點，舉不勝舉。對于新興業態和新的就業形態是相互呼應的，新興業態帶動了很多新的就業形態，新的就業形態也促進了新興業態的發展。

目前的用工也好、社保也好，包括就業支持政策也好，主要是以原來的傳統單位用人這樣一個勞動關系來開展的。在這個過程中，那些沒有傳統的勞動關系和單位勞動合同形式的新業態、新用工形態、新就業形態，能不能享受、怎么享受，政策就會面臨困難。人社部對此非常關注，也一直在研究，在這次新的就業政策中，對這個問題有了一定的回應，希望能夠對新興業態和新就業形態給予一定的支持。重點突出幾個方面：

一是支持新興業態的發展。將鼓勵創業創新發展的優惠政策面向新興業態的企業開放，符合條件的新興業態的企業，都可以享受相關的財政、信貸等優惠政策。過去對企業有一攬子的政策，但對新興業態不一定好用，也沒有明確的政策依據，這次明確了新興業態的企業可以按照其他企業享受相關政策。同時還有非常重要的一點，就是明確了政府部門要帶頭購買新興業態企業的相關產品和服務，這對新興業態是非常有利的支持。

二是對原來適合于傳統的用工方式、勞動關系的用工和社保制度進行調整，或者是開辟新的空間，完善適應新就業形態特點的用工和社保制度。比如，文件明確了從業者參加社會保險和繳納住房公積金的路徑。與新興業態企業簽訂了勞動合同的，可以依法參加職工社會保險，而過去職工社會保險只適用于企業職工。對于符合條件的企業，可以享受企業吸納就業方面的補貼政策。其他的從業人員，可以按照靈活就業人員的身份去參加養老、醫療保險，也可以繳納住房公積金。同時文件還要求探索適應靈活就業人員的失業、工傷保險的保障方式。

另外人力資源和社會保障部也明確要加快建設網上社保、全國住房公積金異地轉移接續等平臺，為從業者跨地區參保、轉移接續、享受就業、社保等相關方面的服務提供更加便捷的條件。這個工作還在起步過程中，有些政策還需要進一步配套細化。人力資源和社會保障部也將加快進程，為新興業態的發展、新就業形態的發展提供更有力的支持。

大力發展高級技工人才的相關政策

從第一季度的就業形勢分析當中，可以明顯感到就業結構性矛盾，面臨著企業招工難，尤其是高級技工的招工難。從面上來看，可以例證，高級技工的求人倍率都在2以上，也就是兩個崗位等著一個高級技工，所以企業招工就難，技工的工資水平也在不斷攀升。另一方面，有的勞動者就業難，有的是因為年齡大，有的是技能不突出，還有一些高校畢業生所學專業的社會需求不多，確實有這樣一個錯配的現象，也就是結構性矛盾非常突出的一個方面。當然還有很多其他方面，但是這點上是比較突出的，所以表現在青年的就業上，就是所學的和社會所需要的是有差距的。

這次在研究文件時，黨中央、國務院有關領導關注了這一點。人力資源和社會保障部在調研過程中也關注到了這一點，所以在新的文件制定時，就特別提出了要加強職業培訓，大力發展技工教育。要通過大力發展技工教育，加強職業教育、職業培訓，能夠使更多勞動者適應新興業態、經濟結構調整，包括供給側結構性改革中一些新的崗位需求，這樣既能解決就業的結構性矛盾，更能為經濟發展提供針對性的支撐。這些方面人力資源和社會保障部有一攬子的想法，包括和相關的部門共同改進相關工作，人社部門尤其是在技工教育、職業培訓，包括農民工的培訓上，也在做積極調整，爭取能夠培養出更多適應經濟社會發展需求的新型勞動者。