●2002年十六大報告中，依法執政與依法行政首次同時提出

●2007年國務院和省級政府工作報告首次全部提到依法行政

“市場經濟、依法行政、法治政府，在國務院工作報告中，3個詞的詞頻比為4∶3.75∶1；在地方政府工作報告中，該比例為2.89∶3.5∶1；在省部級領導言論中，2008年依法行政出現的頻率首超市場經濟。”

6月8日，以“改革開放30年與我國公法學的發展”為主題，中國法學會憲法研究會和行政法研究會首次聯合召開研討會，由中國政法大學法治政府研究院承辦。中國政法大學副教授王敬波在會上公布了她的研究：選取依法行政、法治政府等7個行政法關鍵詞，分析其在1978年至2008年3月30日官方文件報告、省部級領導個人言論中出現的時間和頻率，從微觀角度考察政府法治發展軌跡。

政府法治，三十而立。

在這次以改革開放30年為背景的研討會上，政府治理由人治向法治的轉型，成為大家關注的焦點。

法治政府：從宣言到行動

背景：截至2008年2月，現行有效法律共229件，其中包括憲法及憲法相關法律39件、行政法79件

30年前，黨的十一屆三中全會公報明確指出：“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，“憲法規定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯”等。中國的民主法治，從此開啟新紀元。

30年來，依法行政、民告官、政務公開、自我限權、以人為本、法治政府、服務政府……從法治行政走向法治國家、憲政國家，正成為中國法治建設的清晰軌跡。

王敬波的這項研究，選用了中國共產黨歷次全會文件報告、國務院和地方政府工作報告等2400余份；省部級領導個人言論共計3.4萬余條。

她的研究表明，在這幾類官方正式文件報告中，依法行政基本從1990年開始提及；2007年，國務院和省級政府工作報告首次全部提到依法行政；2002年十六大報告中，依法執政與依法行政首次同時提出，依法，成為執政黨對自身和政府的雙重要求。

1999年前，國務院工作報告對依法行政的一般用語是：各級政府及其工作人員都要依法行政；2004年以后，則在提出“依法行政”的同時，要求“建設法治政府”。

王敬波認為，這些用語變化，從一定程度反映了政府法治觀念的深化。

2004年3月，政府法治值得紀念的一個時間節點——國務院不但在工作報告中首次提出“建設法治政府”，而且很快又推出了醞釀已久、反復修改、臻于成熟的《全面推進依法行政實施綱要》，給建設法治政府定下“十年期限”。

中國法學會行政法學研究會會長、國家行政學院教授應松年表示，由政府自覺提出并要求用10年時間基本實現建設法治政府的目標，在世界法治發展史上絕無僅有。它標志著建設法治政府正從理想轉化為現實，從宣言轉化為行動，從對政府的客觀要求轉化為政府對自身的嚴格自律。

憲政指針：保障人權與控制權力

背景：去年底，胡錦濤總書記在接見全國政法工作會議代表時指出：黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上

“憲法至上，就是憲政；法律至上，就是法治。”

在蘇州大學教授楊海坤眼中，胡錦濤總書記這句“憲法法律至上”有石破天驚的意義——這是中國共產黨對于社會主義憲政思想的嶄新闡發，是憲政思想與法治思想的完美結合。

“建設憲政國家與建設法治政府，需同步進行。”楊海坤認為，憲政最重要的內容安排，就是制約和監督政府權力。“建設憲政國家，理所當然要把建設法治政府作為重中之重——必須以保障公民權利和利益為根本，以完善行政權力控制為重點，促進社會公正公平為目標。”

與會專家表示，依靠法治，30年來，政府重權力輕權利的管理格局，開始轉向權利與權力的良性互動。

1989年4月4日，七屆全國人大通過《行政訴訟法》，1990年10月1日開始施行。從只可“官告民”到也可“民告官”，司法監督的引入，讓行政相對人有權通過起訴維護自身權利和監督行政權力。

全國人大常委會法工委民法室原副主任肖峋，至今記得19年前那一幕——

起草行政訴訟法時，第十一條受案范圍只列舉了7項具體權利，而沒有第8項“兜底條款”——公民法人“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”，可提起行政訴訟。

草案正式上會審議前，全國人大最后一次聽取專家學者和有關部門意見。座談會最后一天，應松年和肖峋說“悄悄話”：咱們的受案范圍太窄。列舉式應該改為概括式：只要公眾認為侵害了自己的權益都可起訴。

聽完應老師的話，肖峋讓他一定寫出來。當天晚上，應老師加班寫出書面意見，肖峋第二天一大早就報上去了。

過兩天，法工委開會研究座談會提出的意見。快結束時，當時的全國人大常委會副委員長、法工委主任王漢斌，拿出應松年的意見征求大家看法。他說：這個意見很好，很重要。我看就再加一項吧。

王漢斌的意見得到一致贊同。

由此，《行政訴訟法》受案范圍，多了一項“兜底條款”，擴大了對公眾權利的法律保護，拓寬了對政府權力的司法監督。

2004年3月，“國家尊重和保障人權”寫入憲法，成為令人矚目的亮點。這不但促進了全民人權觀的覺醒，也引起各級政府對尊重和保障人權的空前重視。

通過《行政許可法》，我國第一次確立了“信賴保護”原則——行政機關不得擅自改變已生效的行政許可；為了公共利益變更或撤回的，要補償給當事人造成的財產損失。

2005年《治安管理處罰法》出臺，進一步規范警察辦案行為，在多方面給予被處罰人以人權保障。

2007年11月1日實施的《突發事件應對法》，明確規定政府非常狀態下的權限，最大限度地保護非常狀態下的公民權利。

全國首部行政程序統一立法——《湖南省行政程序規定》，2008年4月17日出臺，體現了政府管理模式之變——從管理者中心轉向公民權利中心。

在中國政法大學副校長馬懷德教授看來，制約權力和保護權利，除了實體公正外，更要關注程序公正。

近年來，規范行政程序的法律文件陸續出臺：行政訴訟法、行政監察法、行政處罰法、行政許可法等等，但對于其他行政行為如決策、備案、審核、檢查等，卻沒有具體規定。

馬懷德認為，制定一部統一的行政程序法典，應成為立法者下一步的重任。