【二元戶籍管理制度已成為我國生產力發展的重大阻礙，改革再難也要推進下去。國家必須加大財政投入，以保障利益再分配順利進行，同時還必須要有足夠的耐心和定力來持續這個過程，讓不斷提高的城鎮化水平成為戶籍改革最好的催化劑。】

國務院昨天公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉統一的戶口登記制度。《意見》明確，我國將逐步取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。這標志著實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。（相關報道見A5、A6、A9版）

此次戶籍制度改革力度之大前所未有，《意見》將是今后一個時期指導全國戶籍制度改革的綱領性文件。此次改革也承載著一個具體任務，就是要努力實現1億左右農業轉移人口在城鎮落戶。戶籍制度改革與城鎮化的密切關系，從4個多月前有關部門發布的一則政策“預告”中可見一斑——今年3月，《國家新型城鎮化規劃》公布，公安部有關負責人當時表示，我國新型城鎮化建設正式啟動，戶籍制度改革作為新型城鎮化配套政策之一，預計將很快出臺。

戶籍制度改革是新型城鎮化的配套政策，但改革的意義卻遠不止“配套”那么簡單。自1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施起，我國逐漸形成了建立在農業和非農業兩種戶口基礎上的二元社會。二元戶籍制度是計劃經濟時代的產物，發展至今已成為經濟社會發展的阻礙。二元戶籍阻礙了城市發展和農業現代化，不利于農業人口城市化順利進行。同時，嚴格的戶口遷移規定大大限制了公民正常遷移的需要，被社會廣為詬病。

二元戶籍制度以戶口登記為依據，形成城鄉分割的勞動就業、社會保障體系。二元戶籍制度給城鄉之間帶來了巨大權利和保障的差別，甚至演化出“同命不同價”的社會悲劇。根據相關司法解釋，賠償金計算的主要依據是城鎮或農村居民人均收入。于是，在一些刑事案件或意外事故中，受害者由于城鄉戶籍“出身”不同，各自得到的傷殘或死亡賠償金相差一倍甚至更多。

二元戶籍管理制度中附加了過多的社會管理功能，從社會保障到教育、醫療、住房等福利待遇，往往都與居民的戶籍有關。戶籍利益無處不在，戶籍也因此失去了本來面目，成為社會福利待遇的載體。建立城鄉統一的戶口登記制度，這一改革的難點就是，如何逐漸剝離與戶籍相掛鉤的諸多社會福利，推動實現公共福利均等化。這次戶籍制度改革目標之一，是實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶。這1億人口目前已經基本工作生活在城鎮，如果其他經濟社會配套未能有效銜接，僅將他們的戶口一元化，這樣的戶籍改革是沒有意義的，也是不會被群眾接受的。

此次戶籍改革能否順利達到目的，取決于各種配套措施及社會福利能否普惠新來的落戶者。即將落戶于城鎮的1億人，他們需要享受當地各種城鎮基本公共服務，包括就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障以及子女義務教育等。公共福利均等化的實現，是戶籍制度改革成功的必要條件，也是一次重大的利益再分配。政府的財政投入則是實現這次利益分配的主要保障。

戶籍制度改革中利益分配的重要性，還表現在大城市與中小城市之間。近年來，不少中小城市實際上已經放開了落戶政策，但效果不佳，并沒有吸引到足夠的農村轉移人口前來落戶。中小城市缺乏吸引力，是其市政基礎設施和公共服務設施建設方面不足造成的。從國外經驗看，很多大企業總部、著名大學都分布在中小城市，這是因為相關城市擁有良好的市政基礎設施以及優秀的教育、醫療等公共資源。我國應該突破一些體制機制的障礙，把各種優質資源向中小城市傾斜。這種資源傾斜也是利益的重新分配，對戶籍改革將起到重要推動作用。

戶籍改革是事關公眾利益的重大社會問題。長期以來，戶籍制度改革進展較為緩慢，改革之難在于其涉及重大利益調整。然而，二元戶籍管理制度已成為我國生產力發展的重大阻礙，改革再難也要推進下去。國家必須加大財政投入，以保障利益再分配順利進行，同時還必須要有足夠的耐心和定力來持續這個過程，讓不斷提高的城鎮化水平成為戶籍改革最好的催化劑。

【戶籍制度改革，后續文章有很多，也比較難做。至少有兩塊不能少，一塊是發展實體經濟，做大就業空間，另一塊是擴大基本公共服務覆蓋面，真正讓流動人口變得和市民一樣。】

戶籍制度改革如一聲春雷，成為這個時代一個重大的改革利好。當農業戶口和非農業戶口區分徹底取消時，我們或許將進入一個劃時代的新階段。

我們正身處一個流動的時代，變動不居成為鮮明的時代表情。而戶籍制度改革成為助力時代進步、激發社會活力的重要發端。當農民進入城市，居住、生活都將因此而改變。經濟的增長，社會的進步，文明的推進，凡此都將在新的層面上書寫。這就是新型城鎮化的潛力和動力所在。

然而，在欣喜的同時，也必須正視每一個進步所面臨的困難。不是說農民進入城市，就成為市民，就會拉動經濟增長，就會加速城鎮化進程。戶口的變革僅僅是一個發端，后續的一系列深刻變動，才是最緊要的。這就是為什么當下中國的兩個城市化率一再被人們引述的緣故：中國的城市化率已近53%，但按戶籍人口計算才35%左右。那么，把這個戶籍放寬，就意味著實際城市化率一致了嗎？顯然不能。

農民進城，是一個歷史潮流。但問題是農民在城里何以扎根。即使給他落戶，他又何以為家？他買得起房子嗎？他能在城里穩定就業嗎？他能在城里看病嗎？他的子女能在城里上學嗎？他能在城里養老嗎？凡此種種，俱是農民的心結。而這，正是農民進城不僅是要進得去，還要能住得下的關鍵所在。

從這個意義上說，戶籍制度改革，僅僅是邁出了新型城鎮化的第一步，后續文章有很多，也比較難做。但是，如果不順應農民進城的大勢，不順應城鎮化的潮流，中國的發展將付出更大的代價，也同時失去了重要的機遇。惟此，就必須把這個艱難的后續文章做好、做充分。做文章有很多章法，但至少有兩塊不能少，一塊是發展實體經濟，做大就業空間，另一塊是擴大基本公共服務覆蓋面，真正讓農民變得和市民一樣。

不能不看到，當代中國的發展很不平衡。一邊是中小城鎮亟待農民補位，一邊卻是特大城市人滿為患。這種不平衡顯然不利于新型城鎮化的推進，戶籍制度改革，顯然必須縮小這個差距。一邊是放寬中小城市和小城鎮的戶籍，一邊是嚴格控制特大城市人口規模。這當是必要的改革之舉，惟有把中小城市和小城鎮做大做強，最終實現均衡化發展，才能緩解特大城市壓力，為中國的未來打牢根基。

在這個意義上，戶籍制度改革也需要充分得到理解，既要理解為什么中小城市吸引農民進城、把后續服務做足，又要理解特大城市為什么嚴控人口。這樣，改革才能順利地向縱深推進。

本報特約評論員郭眠山

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，戶籍制度改革開始進入全面實施階段。

社會呼吁已久的戶籍制度改革，現在獲得全新開局。《意見》最大亮點，就是取消農業、非農業戶口區別。這意味著人與人之間不再有農村、城市的身份差別，將統一被定義為“居民”。戶籍改革有多重考慮，根本制度層面，就是要實現“人”的解放。

一直以來，人們感慨，在一個國家之內的遷徙還要經過戶籍的“許可”。全球化與市場化時代，資源要素由市場配置，人同時作為最核心的資源，需要也應當自由流動，這是權利，也成為發展需要。戶籍的初衷是人口管理，但隨著時代發展，它已經越來越不適應今天的環境，改革既是社會呼聲，也是因為要跟上時代與社會發展節奏。

從核心目的出發，戶籍改革具有了重要價值意義，方案上，真正體現了全面性、整體性。一直以來，教育、醫療、社保等方方面面的改革，但凡涉及戶籍部分的，都被人們籠統稱為“戶籍改革”。這些改革，多是零打碎敲，譬如公安部門側重身份管理，人社部門側重社保銜接，教育部門考慮的是學籍轉換，改革之間缺乏銜接，甚至可能彼此之間存在利益沖突，啃不下“硬骨頭”。在這個意義上，戶籍改革在今天起，才能真正被稱為進入全面實施階段。

十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議，都提出了關于進一步推進戶籍制度改革的要求，《意見》是具體落實，也就是說，全面改革戶籍制度來自頂層設計。《意見》涉及各規模城市的戶籍準入門檻，提出創新人口管理，涵蓋各種公共服務的調整，如教育、醫療、保障等等，總之考慮周全，體現了整體性改革。也只有整體性改革，進行全方位調整，才有可能克服利益阻礙，實現實質突破。

在這樣一個整體改革的框架下，就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等等具體民生領域各項具體改革，今后就有了堅實基礎。很多民生問題需要改革解決，但一些改革真正涉及到跨部門、跨地區，需要信息整合和共享時，我們總會看到各種“技術難題”的出現。一定程度上，戶籍制度已經成了一個前置性問題，是很多具體改革領域的攔路虎，甚至一些部門推動的改革都解決不了自身管轄領域的問題，譬如異地就學問題幾乎年年都在說，改革方案一個接一個，卻一直沒有最終解決。全面推動戶籍改革，就此成為一個眾多領域改革的準備性工作，一個基本前提。

改革方案不僅動作大，也在方方面面提出了具體步驟和路徑，情況一一考慮到，全面而謹慎。體現在中央層面，是確立原則，表達信心，給出框架；體現在地方層面，是充分考慮到地方具體情況，鼓勵因地制宜，改革留足了自主性。這種改革設計，為今后留下范本，提供了改革設計的一種新的可能性。

改革攻堅路上，一些“硬骨頭”擺在眼前，看上去，好似都只需要臨門一腳，方向早已無比清晰，社會呼聲持續高漲，但可能就是遲遲動不了，戶籍改革就是如此。惟其如此，更加需要靠全面深化改革重塑決心，靠頂層設計拿方案，以總領全局的通盤考慮和具體措施的靈活性，為全面改革推動打開局面。

【中國再無“農”和“非農”的區別，戶籍改革邁出了至為重要的一步，但在轉換稱呼之外，更要加速推進“農”和“非農”背后附著的權利和福利的真正平等化。】

昨天，國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立城鄉統一的戶口登記制度。這標志著實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。

取消農業戶口，是自2006年徹底取消農業稅以來，又一個具有劃時代意義的改革舉措。從今往后，至少從身份上，中國再無“農”和“非農”的區別。改革在扭轉城鄉差距、改變因戶籍導致的權利不平等現象上，邁出了至為重要的一步。

割裂城鄉的二元戶籍管理模式，其誕生有特定的歷史背景，但延續多年所造成的負面影響，人多共知。習近平主席在13年前的論文中就已提出，政府應“大膽進行戶籍制度改革，堅決剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，徹底消除由戶籍制度造成的城鄉勞動力市場的分割”。

而近十年來，每年全國兩會期間戶籍改革也都是熱議話題。只是總體而言雷聲大雨點小，改革始終無法取得實質性突破。重要原因在于，戶籍改革的背后，是萬分復雜的權利和利益關系調整。從基本的政治權利到就業、教育、社會保障等，太多的個人權利和戶籍綁定，客觀而言，改革難以一步到位。

但正是在這樣的背景下，取消農業戶口的改革更顯勇氣和價值。城鄉之間的權利和福利鴻溝，確實不可能一日填平。但改革的方向對了，邁步就比什么都重要。從制度上先取消城鄉之間的身份差異，再分類消弭城鄉之間的各種差距，顯然就更順理成章。

當然，在改革意見發布之后，也有不少人表達疑慮，戶籍改革遠非轉換稱呼這么簡單，若僅僅是紙上身份的改變，而沒有“農”和“非農”背后附著的權利和福利真正平等，改革的意義究竟有多大？公安部副部長昨天在答記者問時，也坦誠戶籍改革的難點之一，就是“許多公共服務和社會福利政策長期與戶籍直接掛鉤，難以剝離”。

這些實質問題的解決進度，的確是進一步驗證改革價值的關鍵。事實上，這次戶籍改革的意見，也充分考慮到可能面臨的困難，比如對小城市、中等城市、大城市、特大城市的落戶政策，提出了不同的要求。總體方向是放開，即便是對人口形勢嚴峻的特大城市，也明確提出要建“積分落戶”的通道。而諸如“優先解決存量，有序引導增量，合理引導預期”等新鮮提法，也是對現實的一種積極應對。

同一個國家里的公民，諸多個人權利應生而平等，而不能因出生地的城鄉之別，某些人生來就是“二等公民”。取消農業戶口拉開了“平權時代”的序幕，但要實現真正意義上的城鄉“平權”，還有很長的路要走。“平權時代”何時真正來臨，要看傳統“農業”身份者的具體感受和權利變化。

【戶改是對新型戶籍制度的一次整體構建，也是對社會治理的一次整體構建。創新社會治理需要與戶改同步進行。而溝通二者的最高邏輯，是保證對人的權利的重視。】

國務院日前印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出全面放開建制鎮和小城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴控特大城市人口規模，建立城鄉統一的戶口登記制度、居住證制度，健全人口信息管理制度。到2020年，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

規模宏大的戶籍制度改革，意味著上世紀中葉以來延續至今的社會治理模式的豹變。這場變革的積極意義毋庸置疑：其一，在現實條件下，最大限度地承認了人的自由遷徙權利。落戶限制“能放開的放開”，是將正式遷徙權由政府主導轉為個人意志主導。實際上，在每年全國性流動人口規模已達到2億人以上的今天，這一變革本身就是對現實的順應和正視。其二，為公共服務設定了新的覆蓋面。在戶口包含諸多公共服務享有權的情況下，提出1億人在城鎮落戶的目標，也即提出了公共服務的新邊界。當億級規模的人口轉為新市民之時，城鄉平權也將獲得實質性的進展。其三，為新型城鎮提供可行路徑。新型城鎮化首先是人的城鎮化，這已是清晰的政策表述。實現人的城鎮化，必須盡可能打通城鄉之間為人而設的政策路障，戶籍制度改革所起的正是這樣的疏通作用，它既是弱化城鄉二元結構的先手，也是新型城鎮化的先手。一旦人的城鎮化規模性實現，就將新增數以億計的潛在消費人群，在未來帶來長期的城鎮化紅利。

當然，更徹底的戶籍制度改革，是實現不管在大城市還是小城鎮，人都可以自由移居并享受平等權利。但是，大城市建設對于環境資源和公共服務資源已普遍處于透支狀態，因此，基于現有的供給能力實施戶改，更容易實現預期的利益前景。事實上，即使是現有的部分放開，在推進過程中也很可能會遭遇多方面的難局。

其中最大的難點是，現有公共服務是否有能力和意愿容納新增市民。總體來看，公共服務不足是從大城市到小城鎮都普遍存在的現象。新市民的涌入對于地方來說，意味著公共支出的增加。這種支出既表現在財政支出的增加上，也將表現在從交通、安全到就業等一系列社會和經濟治理任務的加重上。出于短期政績考量，地方歡迎新市民的積極性就會大打折扣。事實上，不少地方對于土地的城鎮化的積極以及對人的城鎮化的淡漠，已經顯示了這種擔心。

此外，還需要注意，出于平衡財政的考量，地方會以戶口換取新市民擁有的土地使用權，以換取新的財源。這在地方已有先例。但在這個過程中，是否會出現損害新市民利益的現象，如何防止這種現象并給予新市民權利救濟的平臺，也需要細化方案。

戶改是對新型戶籍制度的一次整體構建，也是對社會治理的一次整體構建。就此而言，創新社會治理需要與戶改同步進行。而溝通二者的最高邏輯，是保證對人的權利的重視。有了這樣的指導方針，實現戶改的愿景就能獲得保證。

本報特約評論員徐立凡

【別把農民進城落戶的權利，辦成強制性的“義務”或“責任”，是這場改革的底線之一。】

城鄉戶籍對立的堅冰終于開始消融。國務院日前印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，不再區分“農戶”“非農戶”，橫亙千載的城鄉二元對立，有望走向全新的均衡。這將打破利益的藩籬，促進身份社會向契約社會再邁一步。然而，把好事辦好，各級治理者可能還得頗費一番腦筋。

漂泊在城鄉邊緣的農民工群體，應該是進城落戶的最大受益者。但是，從更廣范圍看，不見得每一戶農民都買賬。有人故土難離，城里再好，不如祖上留下的一畝三分地；有人則看中土地的“價值”，希望走上家庭農場、產業化經營之路。正因此，農民是否愿意落戶、特別是落戶后是否有償退出“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”，容不得地方政府的“野蠻做主”。這在《意見》中表述為，在尊重農民意愿前提下開展試點，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。

細細讀之，《意見》這一表述的上級大標題為“切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益”，“權益”二字，才是我們理解戶籍改革中農村產權的中樞。何為權益？權利加上利益，有權利才能實現利益；何為權利？正如西哲所言，權利乃“可為”，就是說權利本質在于它的可放棄性。可進城落戶，也可不落，可放棄“三權”，也可不放，才謂權利。相反，不可放棄的，是義務，放棄了還要受到懲戒的，是責任。

別把農民進城落戶的權利，辦成強制性的“義務”或“責任”，是這場改革的底線之一。這方面的類似教訓太多了。曾經的強制拆遷，搞出來多少人間悲劇；就在新農村建設中，也不乏半強制的“洗腳上樓”，生活方式難習慣不說，賴以為寄的耕地若不復存在，又該何處去討生活？“我的土地我做主”，盡管并非完整物權，但“三權”仍受憲法法律所保護，不侵犯它們才能讓農民在城鎮化中進退有路。

城鎮化，歸根到底是人的城鎮化、以人為本的城鎮化，更準確地講，是以人的權利為本的城鎮化。個中道理中央天天講、反復講，現在還要講，就是要防止一些地方為了城鎮化而城鎮化，為了戶籍改革而改革，生拉硬拽，甚至為了完成所謂的“落戶指標”，把好端端的政策在落實中變了味、發了餿，變成了侵犯農民權益、誘發群體事件的導火索。

土地，乃農民的命根子。把農民從土地上解放出來，升級到更高端的城鄉結構、產業結構，是一個長期的自然歷史過程，有其客觀規律，強拉不行，硬拽也不成。三中全會提出的治理能力的現代化，一個成熟的標志，正是“善用法治思維、法治方式深化改革”。只有循序而漸進，在保護權利的同時推動改革，才能遠近兼顧、求同存異，讓留下來的農民安心，進了城的農民放心。

本報特約評論員洪樂風