立法法向地方放權還需強責

【有權必有責，權責需一致。與“放權”相匹配，更重要的配套制度建設還在于事前的“民主參與”機制和事后的“違法審查”機制。】

首次提請全國人大常委會審議的《中華人民共和國立法法修正案（草案）》，擬將地方立法權擴大至全部282個設區的市。目前，全國享有地方性法規制定權的城市只有49個。這樣的放權舉措，動作不可謂不大。

地方立法權的擴大涉及到敏感的央地關系。對于一些地方而言，也確實存在著利用立法權來實現本地利益法制化的沖動。為避免地方立法權擴大之后頻現法律沖突，草案對地方立法權的范圍也進行了具體限制，“較大的市制定地方性法規限于城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項。”

從城市管理事項的法制化來看，擴大地方立法權制定主體已是刻不容緩。目前絕大多數城市均設置了城市綜合管理執法局或類似機構。但嚴格說來，這類城管部門的存在并無明確的法律依據。且不說國家層面并無一部“城管法”，國務院也沒有專門的行政法規。往下看，多數城市又沒有地方立法權。多年來，城管部門就這樣在“無法”的狀態下尷尬地運轉著。

而這些城管部門所行使的執法權，多來自于公安、工商、城建、衛生、環保等部門的轉授。這種轉授同樣缺乏法律依據——做得好的城市，也只是由地方人大或地方政府出臺規范性文件來完成的。一個公權力機構在沒有法律授權的情況下，就成了一個既定事實，這實非法治社會的常態。

亞里士多德曾言，“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”沒有上位法依據的公權私授肯定不是良法。要制定良法，明確地方人大的立法主體地位，是急需邁出的第一步。

而當地方立法權下放之后，當務之急還應確保地方立法的民主性和科學性。在過往的改革實踐中，“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死又放”的教訓實非鮮見。放權要確保不亂，就要權責統一下放。

有權必有責，權責需一致。將地方立法權一步擴大到全部設區的市，監督和制約機制的重要性就更加凸顯出來了。與“放權”相匹配，更重要的配套制度建設還在于事前的“民主參與”機制和事后的“違法審查”機制。一個簡單的例子，當地方立法也被地方主要黨政領導用于“服務于當地經濟建設”時，立法就有可能被地方保護主義所侵蝕。這可能就是草案將地方立法權的范圍僅限于城建相關領域的主要原因。

法制統一是法治國家的基本要求。在文本上，憲法＞法律＞行政法規＞部門規章，這是基本原則。而在現實中，領導口頭意志＞政府紅頭文件＞行政法規＞法律，諸如這樣的層級顛倒，也并非鮮見。擴大地方立法權，勢必會提升法律沖突的風險。一個能有效糾錯并維護好相對人合法權益的監督機制和救濟渠道，也應及時建立與疏通。在我們的憲法制度中，“違法審查”沉默已久，正等待一次修法來將她喚醒。值此良機，實不容錯過。