社會救助應駛上法治化的快車道

社會救助的法治化，將促成社會救助行為從行政主導到權利主導的轉型，使公民能夠通過規范的法律保障得到救助，政府的救助行為也會得到系統規范。

日前召開的國務院常務會議決定，要以法治方式推進社會救助制度建設，抓緊把已有的成功做法上升為法規制度，既防“冷漠病”又不“養懶漢”。毫無疑問，在中國社會救助制度建設進程中，這是具有里程碑意義的一項重大決策。

社會救助、社會保險和社會福利，是我國社會保障制度的三個基本支柱。自1999年國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》以來，我國先后建立起了城鄉居民最低生活保障制度、城鄉醫療救助制度、孤兒基本生活保障制度、高齡津貼制度、災害救助制度、五保供養制度、流浪乞討人員社會救助制度等，僅城鄉低保和五保制度覆蓋的貧困人口就超過了8000萬人。如果再看中央和地方社會救助與自然災害救濟費的財政預算增幅，據2013中國民政統計年鑒，已經從十多年前的幾十億元增加到了2012年的2029.5億元，增幅驚人。與此同時，十多年來，慈善事業的社會捐贈也從每年幾十億元增加到了每年上千億元左右。不可否認，社會救助方面取得的成就是我們社會保持和諧穩定的重要因素。

但也必須看到，我國的社會救助制度建設最大的缺陷，是沒有一部社會救助法，也沒有一部慈善法。不久前，安徽某地以“對其他人不公平”為由，叫停網友對3戶困難病人的募捐行為，讓人大呼荒唐。這雖是一個特殊事件，但也和社會救助的立法缺位有一定關系。許多國家的經驗證明，社會救助法和慈善法，一個規范政府行為，一個動員并規范社會力量參加救助，具有重要的制度性保障功能。尤其在我國頒布社會保險法以后，社會救助立法缺失帶來的問題日益突出，社會救助與社會保險之間的銜接缺乏法治保障。

由于制度缺失，包括大病救助在內的許多社會救助在全國還存在很大不平衡，不少地方貧困救助面偏窄，有些地方下達貧困救助指標，控制人數。此外，由于缺乏法律規定，整個社會對救助政策也難以有統一認識，有人片面理解“輸血救助”，也有人過分強調“造血功能”和“不養懶漢”原則，對本該實施的緊迫救助漠然處之。而慈善缺乏立法，也難以規范捐贈行為。此次國務院常務會議提出以法治方式推進社會救助制度建設，必將大大加快社會救助的立法進程。更為關鍵的是，社會救助的法治化，將促成社會救助行為從行政主導到權利主導轉型，使公民能夠通過規范的法律保障得到救助，政府的救助行為也會得到系統規范。

社會救助制度的法治化，也會對公益慈善事業產生較大促進。根據不少國家的經驗，公益慈善事業既包含款物的捐贈，也有志愿服務，還有大量的專職社會服務人員。如果能夠通過社會救助立法開發這一豐富資源，我國的很多社會問題都會得到較為妥善的解決，社會建設水平也會得到較大提升。

社會救助制度的法治化，既是政治過程，也是社會發育的過程，既需要各級政府總結多方面的經驗，進一步完善社會救助行政管理機制和預算管理辦法，更需要社會與政府之間的積極互動，促成我國法治型城鄉社會救助體系盡快確立。

（作者為北京師范大學中國公益研究院院長）