無效的“土政策”不能出了問題再認定

近日，廣東肇慶懷集縣政府被曝發文允許企業不繳住房公積金。對此，該縣住建局副局長證實曾發文規定“外資投資企業、城鎮私營企業、民營企業、城鎮個體工商戶等單位可暫不繳存住房公積金”。該縣為了讓未繳上千萬公積金企業順利上市甚至曾出具未違規證明。（《京華時報》4月18日）

對懷集縣的“土政策”，法律專家的意見很明確，公積金不能成為地方政府饋贈企業的禮物，“土政策”的規定與國家《住房公積金管理條例》“單位應當按時、足額繳存住房公積金” 不符，是無效的。面對廣東肇慶懷集縣政府無效的“土政策”，我們不禁要問：文件的出臺是否經過了備案審查？是誰在審查？審查的結論是什么樣的？是誰在備案，對無效的“土政策”為什么要允許備案？

紅頭文件，在實踐中起著連接行政立法與行政執法的橋梁作用，涉及全局、長遠和公共事務，一旦出現偏差、不適當甚至無效，損害的是眾多公眾的利益，影響的是政府的權威性和公信力。但是，近年來，俗稱“土政策”的紅頭文件，各地都出現了不少爭議，有相互打架的，有公然向法律示威的；有提起行政復議的，有提起行政訴訟的。因此，我們必須想辦法，將紅頭文件出問題的預防工作做到前面，不能等到出了問題再來善后。

雖然《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》中規定，行政規范性文件“未經聽取意見、合法性審查并經集體討論決定的，不得發布施行”。但在具體的實踐中，聽取誰的意見？怎么對待意見？哪個集體討論？以何種形式討論？等都沒有具體規定，導致不少地方在很多情況下都變通處理了，甚至連合法性審查這一關都沒有。合法性審查是保證“土政策”不出洋相最重要的一個環節，也是倒查問責的分界嶺，只有這個環節真正落到實處，荒唐的“土政策”才會越來越少。

按照我國相關法律規定，紅頭文件的合法性審查主要是備案審查監督，主要存在兩種情況：一是各級人民政府制定的規范性文件，由同級權力機關備案審查；二是各政府部門制定的規范性文件，由同級政府備案審查。前一種情況，行使監督權的主要是各級人大常委會；后一種情況，行使監督權的主要是各級政府的法制辦。

但是，在我國的相關法律規定中，并未有詳細規定備案審查的具體程序，對備案審查的實質內容也未有明確規定，更沒有公民審查建議權的回復機制，這就使得很多時候政府或者政府部門的規范性文件根本就沒有進入實質的備案階段，只是上交了事；或者只備案，根本沒有審查，有錯不糾，備案審查流于形式，實際監督缺位。

更重要的是，在相關法律規定中，在備案審查監督的過程中，對報備機關不按時報備或者不報備，未有相應責任的確立，導致報備機關報備行為隨意性較大。同時，也沒有對備案審查機關明確規定相應的法律責任，使得備案審查機關懈怠于履行審查職責。

法治社會，出現紅頭文件違法，不是一件光彩的事情。如何避免類似事情的再次發生，目前來看，主要是健全有關的法律規定，讓紅頭文件的備案審查監督，每一步都有詳細規定，都有具體的責任要求和懲罰機制，真正將合法性審查作為紅頭文件出臺的“把關虎”。