人民日報：政府信息公開條例要升級，更要落地

圖片為陳建華攝

王華斌繪

張斌攝

王華斌繪

王華斌繪

日前，國務院辦公廳印發《2014年政府信息公開工作要點》，對今年政府信息公開工作作出部署，引發社會廣泛關注。

其實近年來，“信息公開是政府的義務，申請公開是公民的權利”逐漸成為社會共識。在此基礎上，政府信息公開條例于2008年5月1日實施。然而，在諸多專家學者看來，無論是條例的具體內容，還是條例的實施過程，都有待于進一步改進和完善。

問題亟待解決，修法勢在必行

近日，由中國政法大學法治政府研究院組織召開的政府信息公開條例修改研討會在北京召開。會上，來自國務院辦公廳、全國人大法工委、北京大學、清華大學、中國政法大學等單位的40多位專家學者進行了交流和討論。

其中，北京圣運律師事務所主任律師王優銀的切身感受，吸引了在場人員的注意。“作為一名律師，在2008年以前辦案時，調取資料非常麻煩，需要找多位領導簽字，而很多時候領導都在開會出差中。條例實施后就沒有這些麻煩了。”王優銀認為，條例的實施，積極推動了政府信息公開的制度化、規范化和常態化，為公民行使知情權、監督權提供了良好的法律保障。

“但是，仍然有傷腦筋的時候。”王優銀話鋒一轉，講述了另一次經歷：“2014年2月25日，我向北京市環保局提出書面申請，要求公開北京市霧霾成分、形成原因及檢測辦法等信息。3月16日，收到的回復內容極為簡單，這種馬虎了事的回復，很難讓我信服。”

王優銀還提到，某些政府部門處理申請公開信息時，存在“不回復”“答非所問”的現象，或濫以國家秘密、商業秘密等理由“拒絕公開”。

“依申請公開的效果差，還與申請程序的繁瑣有密切關聯。”中國政法大學教授王敬波坦言，“條例對申請人資格、申請范圍有嚴格限制，并在程序上要求申請者必須到現場確認，這讓公民申請信息公開的成本很高。”

另一個影響依申請公開效果的因素是政府部門的態度。“一些政府部門認為該公開的都已經主動公開了，申請人再提起申請就是找麻煩。”北京觀韜律師事務所主任呂立秋說。事實上，即便是主動公開，也存在缺乏主動意識、“主動”行為尚未常態化等諸多問題。

筆者盤點中國政府網曬出的49個國務院部門、31個省份政府信息公開年度報告時發現，多個部門和省份新聞發布仍未規律化，尚未建立政務微博、微信等新媒體平臺，甚至有的官方網站欄目的最后更新仍然停留在2013年。

這些問題的存在，換來了社會各界對條例修改的呼吁。其中，王優銀認為，現行條例的某些規定已成為信息不公開的“擋箭牌”，“根據條例第二十一條規定，政府部門可以以‘政府信息不存在’為理由拒絕向相對人公開政府信息。實踐中，答復‘信息不存在’也越來越多被政府部門當作處理政府信息申請的主要手段。”

負面清單之外的內容都應公開

現行條例不完善，到底該怎么改？

“將條例上升為法律”得到了與會者的廣泛認同。“相對于信息公開這樣一個龐大的、具有重要價值的政務系統來說，僅僅以行政法規的層級來規定，顯得位階過低。”王敬波說，同時，一些政府部門和工作人員的行政思維仍然強于法治思維，并沒有充分認識到信息公開的現實意義，也沒有對條例引起足夠的重視。因此，亟須將條例上升為法律，進一步增強法律的權威性，讓政府部門真正樹立“信息公開是義務、申請公開是權利”的法治意識。

中央民族大學教授熊文釗表達了類似觀點，“政府信息公開條例在實施中，一些行政機關以保密法、公務員法等法規為據，或者稱申請公開的信息涉密，或者說影響社會安定。破解上述現象，需要將條例升格為法律，倒逼政府部門的信息公開。”

與此同時，公開什么、怎么公開等一系列問題也是此次會議關注的焦點。

現行條例第九條規定，行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。

在此基礎上，條例對各級政府的重點公開事項列出了正面清單。此外，根據條例第十三條規定，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，申請政府信息公開。

“即便如此，仍然有諸多理論爭議和現實糾紛。”北京高級人民法院行政審判庭庭長程琥介紹，北京近年來關于政府信息公開的糾紛案例占整個行政訴訟的比重不斷增加，2012年所占比重為1/10，2013年猛增到1/6。

諸多專家學者表示，條例規定不明確、不到位是造成上述問題的重要原因。比如，條例第九條關于“主動公開”的四條標準過于原則，缺乏統一的操作標準；條例第十三條關于“依申請公開”的申請范圍只是簡單規定“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”，這也可能出現“仁者見仁，智者見智”的混亂局面。

對此，在公開范圍的確定上，王敬波認為可以進一步擴大一般性公開的范圍，對應公開的內容做更詳細的列舉。而程琥建議采用排除法，“改變現有的正面清單，重新列一個負面清單，清單之外的內容都應該公開。”

法律制度具體化才能有效執行

良法在于行，法律的有效執行是關鍵。對此，北京大學教授湛中樂認為，沒有有效的程序，再明晰的公開范圍也不可能轉化為現實。“應明確規定對應公開而不公開或不準確公開行為的法律責任，并與行政監察法、公務員法掛鉤，使信息公開制度更有威懾力。”

“當前信息公開過程受阻，一方面是因為公務人員沒有認清‘信息公開是義務’的現實，另一方面是因為公務人員長期抱有‘多一事不如少一事’的態度。”中國行政管理學會政府績效研究中心副主任劉杰說，“為此，在信息公開制度的設計和實踐中，既要有強硬的監督措施，也要有更多的激勵措施，破除‘少說不說不會出事，說多說錯就會出事’的觀念。有無公開信息是可以考核的，有必要制定國家信息公開考核制度，增強信息公開的主動性。”

如何讓制度落地，王敬波還認為應設立一個專門的信息公開機構，“信息公開是個專業化的問題，涉及多個領域的知識，需要專職人員參與”。同時公眾也應轉變觀念，不能以信息公開為手段，與政府討價還價，應自覺合理地行使公民的知情權和監督權。

法律總是概括的、抽象的，但是法律制度要得到實際執行，還必須具體化。日前國務院辦公廳印發的《2014年政府信息公開工作要點》就要求各級政府重點推進財政預算決算、“三公”經費和行政經費、保障性住房、食品安全、環境保護、征地拆遷、價格和收費等的信息公開。

專家學者紛紛表示，這種具體規定是一大進步。政府信息公開的相關法律法規也必將因這一工作安排的具體化，得到更充分的貫徹執行。

本文來源：人民網-人民日報