方啟雄：網絡問政面臨的問題及長效機制建設

摘 要：作為政府與公眾進行溝通與對話的新形式，網絡問政正以其獨特的影響力在我國的政治生活領域發揮著重要作用，并成為當前民主政治建設進程中不可忽視的一個重要環節。然而，在實際運行過程中，網民的無序參與、部分政府官員的應對失當以及一些網絡問政平臺“形同虛設”等問題的存在，影響了網絡問政的效果。實現網絡問政的規范化、制度化和常態化，亟需建立長效機制。建設網絡問政長效機制的主要思路與方法是：培育網絡問政的組織形式，引導網民有序參與；建立完善的網絡輿情管理制度；加強網絡新聞發言人隊伍建設；提升各級領導干部的網絡素養。

近幾年來，隨著互聯網在我國社會各階層中的日益普及，愈來愈多的網民通過博客、BBS論壇和微博客就社會公共政治事務發表看法，表達觀點，甚至主動參與到線上和線下的互動之中。這種以網絡為媒介和載體、以虛擬空間中的交流互動為主要方式、以關注和參與公共事務為核心的網絡問政，是公眾問事于政府和政府問計于人民的有機統一。也就是說，網絡問政是一個雙向的過程：體制內的行政機關、政府部門通過網絡問政于民，了解民情，匯聚民智，同時普通老百姓( 網民)通過網絡反映問題、提供民間智慧。作為政府與民眾之間進行互動的新途徑，網絡問政開啟了中國民主政治的一個嶄新時代。

一、網絡問政的現實意義

1．網絡問政是對傳統政治參與渠道的有效補充在現代國家，選舉、投票等政治行為是公民參與政治的主要渠道，議會、地方自治機構等政治機構是公民進行政治活動的主要場所，但無論是在東方還是在西方，制度化的政治機構與渠道往往難以充分反映公眾的呼聲與訴求，并不能及時對社會生活中出現的問題予以回應；事實上，協商民主在西方的出現，很大程度上就是由于傳統政治參與渠道在現代生活中出現了種種問題，如少數服從多數的民主原則，很容易演變為多數人對少數人意見的壓制與否定。而在我國，以行政主導為特征的公共治理，有時會出現忽視民意、甚至違背民意的情況，這種制度層面政治參與渠道的狹窄，往往使得社會成員的不滿情緒無從發泄，甚至引發群體性事件。解決的辦法是通過制度的完善，拓展社會成員的政治參與渠道。然而，制度的完善并非一朝一夕之事，而是一個漸進累積與制度替代的過程。網絡問政的興起，是對傳統政治參與渠道的有效補充。通過網絡問政，部分釋放公眾的不滿情緒，緩解社會輿論壓力，是網絡時代滿足公眾政治參與需求的很直接、很有效的途徑。

2． 網絡問政有助于推動政府決策的科學化、民主化

對于大部分公眾而言，政治系統的運行是復雜且難以直接觀察的，即便在相對成熟的民主政體下，“黑箱政治”依然存在———在政策出臺之前，整個決策過程對于公眾而言是一個無法弄清的神秘“黑箱”。而在網絡時代，以新媒體技術為平臺的網絡問政扮演了政治系統與社會公眾進行溝通的重要橋梁角色，并成為推動政府決策科學化、民主化的重要利器：在政策策劃階段，借助新媒體的傳播平臺，社會公眾積極“問政”，發現、形成公共議題，并通過公開討論使議題“發酵”；在政策制定階段，公眾以各種形式參與與公共政策有關的利益博弈，對政策的出臺施加影響；在政策執行階段，公眾借助互聯網平臺對政府及公職人員的執政行為進行監督，監督公共政策的執行；在政策評估階段，公眾對政策的實施效果進行討論、建議和評價，參與政策的修訂與完善。網絡問政推動政府科學化、民主化決策的過程可用下面的圖（網絡問政對政府決策的影響示意圖）來表示。

但是，生機勃勃的網絡問政，在公民高度行使知情權、參與權、表達權、監督權的背后，因其自身發展的不成熟，背后潛藏著難以避免的危機因素。人民網輿情檢測室發布的《中國互聯網輿情分析報告》表明，2010年以來，中國網絡輿論繼續保持著迅猛發展的勢頭，往往是某個突發事件在網上一曝光，即迅速引爆全國輿論，把地區性、局部性和帶有某種偶然性的問題，變成全民“圍觀”的公共話題，這些公共話題主要涉及公民權利保護、公共權力監督、公共秩序維護、公共道德伸張等一系列重大社會問題。這一方面體現了中國網民積極的“問政”意識；但另一方面，這表明以網民為代表的“新意見階層”已經結成了一個有現實影響力的虛擬“壓力集團”，這一“壓力集團”在諸多重大突發事件中能夠迅速凝聚共識，發酵情感，將議題“放大”成為全社會關注的焦點，并由此激化社會矛盾和誘發群體性行動，甚至威脅到社會結構的穩定。

鑒于此，有研究者指出，網絡問政未必導致善治，唯有實現網絡問政的規范化、制度化和常態化，方能實現網絡問政對民主政治的推進作用。在這樣的現實背景之下，對網絡問政中存在的問題進行冷靜審視，以揭示影響網絡問政效能發揮的諸種因素，并對如何實現網絡問政的長效機制進行探討，就成為一個具有現實意義的議題。

二、網絡問政面臨的問題

近幾年來，網民通過網絡平臺，對關涉國計民生的問題、事件發表看法、表達意見，通過輿論的力量促使政府陽光執政，有力推動了中國民主政治的建設。同時，中央和地方各級黨政機關愈來愈意識到網絡民意的重要性，都在持續探索通過互聯網有效聽取民意、匯集民智、排解民怨的途徑和方法，取得了很多值得總結和推廣的經驗，可以說，網絡問政開辟了黨和政府與人民群眾之間更好交流的全新平臺。在網絡問政蓬勃開展并給政府治理帶來機遇的同時，其自身存在的弱點和問題也逐漸顯現。這些問題有的來自網絡問政的主體———網民與社會公眾，有的來自網絡問政的客體———政府機構與官員。主要表現為以下幾個方面。

1． 網民的無序參與問題

網絡問政中，網民的無序參與主要表現為： 一是散布、傳播不實信息；二是在網上發表具有攻擊性、煽動性或侮辱性的言論，損害當事人的聲譽，對當事人實施“網絡暴力”；三是煽動、組織線下群體性行動。網民的無序參與，既與網絡的匿名性、虛擬性有關，亦與網民自身素質不高以及當前互聯網管理的法律法規不健全有關。

可以說，網絡的匿名性、虛擬性使得現實生活中本應遵守的規范在網絡空間中失去應有的約束力，網民的責任意識和法律意識在匿名和虛擬環境下大大降低，為無序行為的發生提供了溫床；部分素質不高的網民持有的盲目跟風、狂歡惡搞和看客心態，是無序行為發生的內在原因；現行的法律法規難以有效應對開放與虛擬并存的網絡輿論以及網絡媒體“把關”制度的不完備，是無序行為發生的客觀原因。

2． 政府及官員的應對失當問題

網絡問政是一個雙向的傳播過程。社會公眾通過網絡平臺向政府官員和政治機構就涉及公共利益的問題提出意見，而后者則應及時對輿論作出應對和解答。當前網絡問政工作中，出現了部分官員應對網絡輿論失當的情況，嚴重影響了黨和政府的形象。官員的應對失當主要表現為：一是“失語”。擔心說錯話，信奉“沉默是金”，采取“鴕鳥政策”，回避網絡民意。二是“亂語”。沒有深入調查研究就進行辟謠和否認，甚至出現說法前后矛盾、不能自圓其說的情況，引發民眾對政府的信任危機。三是“妄語”。對網民的質疑不予理睬，不主動檢討自己的問題與不足，而是意氣用事，說“大話”，放“狠話”，甚至采取過激措施，以對抗的方式壓制網絡民意，激化民眾的不滿情緒。出現這些網絡輿論應對失當的現象，究其原因，一方面是由于部分官員公共意識的缺失和權力觀的扭曲，將手中的權力視作個人擁有的“特權”而漠視公眾利益；另一方面是由于這些官員的網絡素養不高，對網絡傳播的規律認識不夠，利用網絡開展日常工作和引導網絡輿論的技能欠缺。

3． 部分地方問政平臺“形同虛設”

地方政府網絡問政平臺是政府與民間進行溝通的重要渠道，也是政府引導輿論的重要工具。當突發事件發生時，通過主動、積極地與公眾溝通，政府往往可以搶先占領輿論陣地，避免陷入輿論被動。但近幾年出現了部分地方政府網絡問政平臺形同虛設、與民眾溝通不力的情況，主要表現在：一是疏于問政。主要表現為網站信息陳舊、長時間不更新，對網友的來信和帖子不予回復。如 2011年7月，有網友反映，在海南某市政府門戶網站的“網上信訪”欄目中，43封信訪信件無一得到回復，投訴時間最長的信件有一年多之久。二是敷衍問政。主要表現為“踢皮球”，將網友反映的問題“踢”給其他部門，或者用官話、套話來應付，對網友提出的問題極力回避，更沒有解決問題的誠意。三是粗暴問政。主要表現為態度居高臨下，甚至對反映問題的網友進行恐嚇，將網絡問政變成“網絡問罪”。如2011年7月，某市一網友在本市“書記市長網上留言板”上抱怨該市的“交通整治行動”變質成“罰錢”行動，該市公安局在回復中說，要對留言網友“聽其言、觀其行、觀后效”，引發大量網友“圍觀”。疏于問政、敷衍問政和粗暴問政，致使網絡問政平臺淪為政府部門的“擺設”，嚴重影響了網絡問政的應有效果，更損害了黨和政府的形象和公信力。

三、網絡問政長效機制的建設

網絡問政的長效機制，是一套保證網絡問政工作長期、正常運行并能夠發揮預期功能的制度體系。在這一制度體系中，政府、公民、官員作為三個構成要素，應形成良性互動關系：公民作為網絡問政的主體，通過網絡平臺參與話題討論，影響政府決策，同時監督政府和官員的執行情況；政府作為網絡問政的第一客體，接收、受理公民的訴求和建議，并將公民的訴求和建議交由網絡問政的第二客體———官員處理；官員作為網絡問政的具體執行者，既要對政府負責，也要對公民負責，同時接受政府的督促與公民的監督。政府、公民、官員這三個構成要素正常發揮各自功能并形成良性互動，是建立網絡問政長效機制的重要前提。

隨著信息技術的發展，以及全社會公民意識的覺醒和培育，網絡問政的參與主體將更為多元，參與方式與手段將更為多樣，網絡問政將成為我國公民參與公共事務管理的重要途徑。

只有建立網絡問政的長效機制，方能實現網絡問政在促進官民良性互動、推進中國民主政治中的作用與價值。針對目前存在的網民無序、非理性參與，政府與官員的應對失當以及部分地方政府網絡問政平臺成為“擺設”等問題，筆者認為，建立網絡問政的長效機制，需從以下四個方面入手。

1．培育網絡問政的組織形式，引導網民有序參與

目前在我國的網絡輿論管理中，技術手段占了很大的比重。技術控制，一方面，使得國家控制的成本急劇上升；另一方面，有可能導致以網民為代表的社會團體產生反感與對立情緒。筆者認為，政府可嘗試轉換思維，在網民中培養組織化的、服從規范的網民團體，通過網民團體的培育，實現對網絡問政行為的規范和引導：一是強化網絡道德教育，培養“網絡公民”。通過宣傳與教育，培育網民中關注公共利益、具有公益精神的個人與團體，逐步提升網民的整體素質。二是成立“公民陪審團”?！肮衽銓張F”由公民代表組成，負責在公眾中收集來自民間的聲音，并代表公眾就公共議題提出意見和建議，影響政府決策。藉由“公民陪審團”，有望形成組織化、系統化的公共討論。三是培養“政策興趣小組”。鼓勵網民或網民小組注冊他們感興趣的政策或服務領域，在公共政策出臺之前，政府預先告知“政策興趣小組”，鼓勵他們在適當的時間、以某種協商的形式參與公共決策?？傊?，通過主動培養而非被動應對的方式，努力改善政府與網民溝通的手段，培養網民良好的網絡參與習慣，引導網民有序地參與公共事務的討論，可望促使網絡問政走上良性的發展軌道。

2．建立和完善網絡輿情管理制度

為進一步發揮網絡問政平臺的作用，需建立完善的、針對“日常”和“突發”兩種網絡輿情下的信息收集、信息處理、信息反饋制度。

一是建立和完善日常網絡輿情管理制度。對于日常網絡輿情的管理，相關制度應包括： 建立完善的網絡訪談、在線咨詢、投訴處理等程序，以保證網絡問政工作的落實；建立網民評議制度，為網民監督政府及其官員的執政行為提供渠道，并將網民評議與政府績效掛鉤；建立官員問責制度，要求各級官員認真篩選網民意見，及時反饋給相關部門，并跟蹤問題的處理進展。通過以上制度的建立和完善，督促政府各級官員自覺將網民的智慧運用到執政行為之中，提高網絡問政的實效。

二是建立完善突發網絡輿情管理制度。對于突發網絡輿情的管理，應充分考慮網絡突發事件的傳播規律。網絡突發事件的發生與發展，往往經歷這樣幾個階段：網絡事件發生——意見 聚 集——權威信息缺位——輿論發酵——線下行動。因此，對突發網絡輿情的管理，應當強化防止突發事件產生的信息機制，在突發事件還處于意見聚集階段就積極介入，對網絡輿論進行引導，對民眾訴求進行反饋，盡量將突發事件遏制在萌芽狀態；而當事件進入了輿論堆積階段，則應果斷介入，切斷網絡輿論與線下活動的聯系渠道，避免網絡事件轉化為群體性事件。

3. 加強網絡新聞發言人隊伍建設

自從 2009 年 9 月 1日貴陽市政府召開新聞發布會，宣布正式啟動市政府系統網絡新聞發言人工作以來，全國各級地方政府紛紛建立網絡新聞發言人制度，這對促進政府信息及時發布和打造陽光政務起到了積極作用，但也存在一些問題：一是因制度不夠完善，一些地方的網絡新聞發言人處于“兼職”、“輪流”狀態；二是部分網絡新聞發言人在回復媒體或網民時缺乏應對技巧，或是有意隱瞞事實真相，公眾的信息需求得不到滿足；三是一些網絡新聞發言人官本位思想嚴重，姿態居高臨下，官話、套話連篇。針對以上問題，應當進一步強化網絡新聞發言人的培訓與管理。首先，在條件允許的情況下，盡量實現網絡新聞發言人設置的常態化，盡量減少兼職，設立專職的新聞發言人，并對其崗位職責進行明確界定。其次，加強對網絡新聞發言人的培訓?？膳汕残侣劙l言人至相關高?；螯h校學習專門的課程，提高其媒介素養，或選取相關專業的人員擔任新聞發言人職務。最后，也是最重要的，提升新聞發言人的服務意識，使他們能夠做到主動、積極、平等地與網民溝通。

4. 提升各級領導干部的網絡素養

從政治溝通的角度看，網絡問政指向的核心是各級領導干部，而對網絡問政行為進行回應和管理的核心也是各級領導干部。因此，提高各級領導干部網絡問政的能力，從某種意義上講是完善網絡問政管理體系的核心問題。提升各級領導干部的網絡問政能力，關鍵是加強領導干部的網絡素養。網絡素養包括對各種網絡信息的選擇能力、理解能力、質疑能力、評估能力、創造能力以及思辨性反應能力。在信息時代，各種媒體無時無刻不在傳遞著各種信息，民眾通過網絡了解信息，參與公共政策的討論，發表意見，形成輿論。這客觀上要求我們的各級領導干部要具備對網絡信息的辨析能力、對網絡輿論的應對能力以及對網絡突發事件的處理能力。在這方面，政府部門可與各級黨校行政學院及高校開展合作，加強對各級領導干部進行培訓，提升領導干部的網絡素養。 （作者系河南省委宣傳部黨組書記，轉載于《中州學刊》 2013年第03期）

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