【“互聯網交通”并非簡單的對原有利益格局的洗牌，更是對存量資源的結構性優化和重組。在此背景下，相關部門在新舊兩種力量博弈的拉力中，應以深化改革為基點去制定監管政策?！?/p>

10日，醞釀已久的出租車改革方案終于出爐，且針對出租車和專車各發一文。對于備受關注的專車監管問題，征求意見稿將專車納入出租車行業管理范疇，并提高了其進入門檻。而關于專車相關規定，也被坊間稱作“專車新規”。

交通部征求意見的“專車新規”之所以引起廣泛關注，一是在專車誕生后的近兩年，已有無數消費者切身體驗過專車的便捷服務，“專車新規”的最終定調與消費者利益息息相關；二是在“互聯網 ”已成為推動經濟轉型戰略性抓手之當下，“專車新規”何去何從，是改革還是倒退，不僅被輿論視為“互聯網 ”戰略深度攻堅的風向標，某種程度上也在考驗諸多領域深化改革的決心。

或許，基于“專車新規”定調將系統沖擊現有出租車利益格局，全國版的“專車新規”存在適度緩和矛盾的必要，畢竟，從發布征求意見稿到最終確認實施，這期間既可以廣泛征求社會意見，也便于地方主管部門提前進行協調應對的準備。

從共享經濟角度看，專車這一“互聯網交通”的新模式，已成為不可逆轉的新經濟潮流。這并非簡單的對原有利益格局的洗牌，更是對存量資源的結構性優化和重組，其對移動互聯網和大數據的充分運用，更便利于人們的出行，其銜接起眾多的存量社會車輛，則更是超低成本地提升了社會運行效率。在此背景下，相關部門在新舊兩種力量博弈的拉力中，是仍然以保守的心態維護舊的利益格局，還是順應乘客利益，擁抱“互聯網 ”的大潮，也是一個如何全面深化改革的觀察切口。

當然，給予專車更具開放性的成長空間，也會給各地新增極具挑戰性的新命題：面對陌生的專車和專車司機群體，如何盡快構建新型的治理體系？如何重新協調他們與出租車公司、司機的關系？……面對由專車帶來的租約車行業利益矛盾，要找到破題之方，還須從尊重市場規律、相信社會自治、擁抱技術革命等契合深化改革的維度，去循序破解，而非重回慣性監管思維的窠臼。

具體到剛剛頒布的“專車新規”征求意見稿，我們希望未來最終定調的“專車新規”能更具開放性思維。在上海版試點成熟后，對專車資質的認定，可以嘗試推出注冊制，亦即主管部門設定標準，核準權限下放至專車平臺，甚至在專車注冊制試點達到預期成效后，原有的出租車牌照審批模式，也可以此類似進行注冊制改革。而不可重復此前的出租車牌照審批模式，更不宜將審批權直接下放至縣一級，否則圍繞專車新型的壟斷利益格局又會形成。

而在對專車“收編”的同時，出租車行業經營管理機制深化改革亦需并推。交通部有關人士表示，首先要求各個地方取消經營權有償使用費。而實質上，義烏、杭州等地在取消出租車準入限制、數量管制、價格管控上已有先行舉措，其他地方亦可步子邁得更大。本質上，出租車市場改革與專車規范化臍帶相連，也該相輔相成。

“互聯網 ”是全面深化改革的重要驅動，專車又是“互聯網 ”的代表性產物，基于此，相關監管應有攻堅克難的決心，為深化改革助力，而非以刻舟求劍態度制造改革“堵點”。

千呼萬喚，出租車改革方案終于掀起了蓋頭。10月10日，交通運輸部同時發布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的征求意見稿，向社會公開征民意。兩大意見稿中的亮點不少，其中包括：新增出租車經營權全部無償使用；出租車“份子錢”可協商；“專車”等新業態納入出租車管理范疇；“專車”使用性質要登記為出租車客運，私家車不得接入專車平臺，等等。

出租車的改革，是一次利益大洗牌。利益博弈的失衡，導致改革姍姍來遲。不得不說，網絡約租車是一個攪局者，它的出現，推動了出租車改革的提速。作為已經不太新的新生事物，網絡約租車的出現是一個必然，其廉價高效的服務，是市場效應得以充分發揮的有力體現。政府將其納入管理范疇，使其規范化、合法化，是理所應當的。

但是，我們不能僅滿足于網絡約租車的合法化，還應當減少限制，促進其健康發展，使其市場攪局者的角色繼續保持。改革不是保護哪一方利益，政府的職責是維護市場健康，均衡各方利益。從目前來看，網絡約租車的價格優勢對巡游出租車造成了很大的沖擊；而巡游出租車是政府定價，的士司機不能也不夠條件自行降價“促銷”。如何維護好的士司機的利益？顯然，不能通過抬高網絡約租車門檻、削弱其市場競爭力的方式，來遷就巡游出租車，因為這樣會傷害乘客利益。更重要的是，這也不符合市場經濟的原則。

交通運輸部的“指導意見”提出新增出租車經營權無償使用，出租車“份子錢”可協商，無疑是一個正確的思路。出租車經營權與“份子錢”是不同的概念，前者是政府向出租車企業收取的經營費，后者是企業向的士司機收取的承包費。政府讓利，必然會使“份子錢”相應下降，而三方協商機制，又為“份子錢”進一步下降提供了可能，畢竟“份子錢”太高早已是社會共識，收費太高會導致的士司機的流失。

這時候，政府還有很重要的一件事要做，那就是逐步放開出租車價格，將政府定價改為指導價，以方便出租車企業參與市場競爭。過去實行政府定價，是擔心出租車違背公益原則，對乘客亂收費，如果市場競爭足夠充分的話，亂收費行為會受到市場之手的無情懲罰。正因如此，政府也沒有必要對網絡約租車的低價經營作出限制，因為網絡約租車企業不可能干賠本的買賣，何況它們真要是干這種傻事，政府也干預不了，畢竟它們還可以通過發放優惠券的形式來變相低價銷售。

總之，尊重市場是出租車改革成功的關鍵所在。兩大意見稿中雖然“干貨”頗多，但仍有進一步完善和補充的空間。但愿，在其公開征求民意過程中，能吸納更多有建設性的意見，使改革更合乎民眾的期望。

【只有政府監管“ 互聯網”，而非讓新技術適應傳統監管路數，專車與當下的約租車行業問題才能得到更好解決?！?/p>

10月10日，交通部公布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》。新規甫出，引發廣泛解讀。

在上海頒發首張專車牌照后，輿論關注已久的國家層面專車管理辦法，就立馬露出“真容”，雖然是征求意見稿，但從中不難窺見對專車的管理思路。

就新規而言，它明確在規范市場基礎上，給予專車“合法身份；還一定程度上開放了網絡預約出租車的數量管制，這必將對現在租車市場上的行政壟斷產生極大沖擊。但在某些方面，它亦不乏改進空間。

第一，上述《指導意見》中提出了“出租汽車運力規模實行動態調整”，“建立動態監測調整機制，每年評估市場供求情況并及時調整運力規?！?。事實上，當下信息技術極為發達，商業策略可以分鐘為單位進行更新，像淘寶的負載均衡更是以秒為單位。在此技術條件下，把每年一次的評估并調整出租車數量稱為“動態”，有些滯后。其實憑生活常識都知道，租約車需求所需的動態調整，應針對的是上下班高峰、雨雪天氣的峰值需求，以小時甚至分鐘為單位才能滿足消費者需求。這也可憑著當下技術與市場對接去完成。

第二，此次新規明確，所有專車都須登記為運營出租車?？梢粤隙ǎ乱幹?，平時偶爾開開專車的兼職私家車車主將會退出運營行列。而有些將性質變更為“運營車輛”的私家車，因強度并不大，是否當遵循現行《機動車強制報廢標準規定》中的8年報廢期限，此前也是輿論糾結的“點”。實質上，若基于對車輛運營安全性考慮，完全可借用網絡時代大數據思路，對車輛報廢里程數進行設置和監控。

從更大的范圍看，私家車在閑暇時間從事專車，分攤了車輛保養、折舊費用，正是共享經濟的本質。從此角度看，對網絡預約出租車的八年強制報廢規定，實際上把依托互聯網的共享經濟最關鍵的部分剔除掉了，有買櫝還珠之嫌。

第三，此次新規還規定：申請從事網絡預約出租汽車經營的，應根據經營區域向相應的設區的市級或縣級道路運輸管理機構提出申請?；ヂ摼W最大特征就是在地域上縮短了服務商與消費者的距離。淘寶在杭州申請執照，服務器放在杭州，就能為遍布大江南北的淘寶店主與消費者服務?？扇绻缶W絡平臺方需在縣級地區申請執照，卻難免帶來審批層級過多的局面。相較之下，上海專車新政通過市級層面，直接對網絡約租車的資質審批和管理權限進行監管，更契合簡政放權本義。試想，若淘寶、京東等在每個縣都要辦個執照，那恐怕也難有中國互聯網今天的繁榮局面。

此外，在某些細節設計上，也可更多地遵循互聯網思維，利用新技術。比如讓專車裝計價器，在GPS廣泛應用的當下，其必要性著實存疑。

李克強總理提倡萬眾創新，通過“互聯網 ”改造傳統產業來改善中國產業結構。這就需要政策設計創新為其“護航”。相關部門在制定政策、實施管理時，也要把自身管理職責放在新的技術與市場條件下去思考，而不是讓新技術適應傳統監管路數。也只有政府監管“ 互聯網”，互聯網 才能更蓬勃生長。

【維護大多數人利益，是市場的順應市場，該政府的不避職責，歸社會的強化合作，這是出租車新舊業態融合發展的正路】

自從國內多家互聯網叫車平臺推出各種專車服務以來，贊成與反對的辯論就從未停息。但至少在一點上爭論各方是有共識的：“專車”的出現是一條鯰魚，必將攪動出租車行業的變革。

這種“鯰魚效應”已經顯現。10月10日，交通運輸部公布了兩份“征求意見稿”，意在通過深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展，對網絡預約出租汽車經營服務管理進行規范。兩份征求意見稿，使“專車合法化”的靴子終于落地，回應了人們期待已久的改革命題。這將是世界上第一個認可專車、規范專車的法規，在許多市場化國家明令禁止專車的環境下，我們在國家層面予以認可，體現了政府對創新的鼓勵和包容，從中也可感受到，監管部門助推出租車新舊業態融合發展方面的改革思路。

應該說，網絡預約出租汽車在全世界都是一個新生事物，政府如何監管一直爭議不斷；傳統出租車行業的發展，也是諸多大城市共同面臨的老難題。交通部起草的這兩份文件，歷時9個多月、召開30余次會議，征求了多方意見并借鑒了國外經驗。但正如論者指出的，各國或堵或疏的舉措，往往是“順了姑心失嫂意”，很難做到各方皆大歡喜。因此，有人對這些文件內容產生疑慮，也是預料中的。專車的準入門檻是否過高，一些條文是否在保護落后業態……在征求意見的過程中，如果這些疑慮是誤解，相關部門需要像文件起草時一樣，耐心誠懇地給予回復；如果有的問題確實存在，則需通過進一步細化予以調整。

到今天，新舊業態融合發展的改革方向，已經成為上上下下的共識。關鍵在于，如何融合發展？

可以說，出租車的新舊業態就像奔馳在同一車道上的兩輛賽車，交通部兩份文件提出融合發展思路，并對網約專車“提高出行效率、便捷群眾出行”的作用給予肯定，是想把二者從混戰拼殺的單賽道，融合發展到有序互補的多賽道，實現兩者并軌同行、美美與共。這其中的難度，不言自明，考驗的是政府“調和鼎鼐”的現代化治理水平。能不能推進這種融合，關鍵在于能否把握好兩個平衡。

首先是平衡發展權利。任何事物都是相對的，新舊業態絕非“你死我活”，必須對二者的發展留出空間、做出設計、給出路徑，不能在改革中激化矛盾、制造新的沖突。傳統出租車行業積弊甚重，這次深化改革如能像方案設計的那樣厘清發展定位，克服經營權、價格、承包費等多年為人詬病的“頑癥”，無疑是給出租車從業者松綁的一大歷史進步。同時，網約專車也需要有個“說法”，對其監管規則、責任義務進行明確界定，既給予應有的管理，也留出發展的空間。這種空間，必須是切實能夠兌現的，不能“看起來很美”卻“障礙萬千重”，否則就會如輿情擔憂的那樣，成為絆倒專車的“致死繩索”。

其次是平衡多方利益。改革就是利益的重新調整，必須兼顧各方利益訴求，既不能“拉偏架”幫出租滅了專車，也不能活了專車、死了出租。叫車軟件優步在歐洲擴張之時，就曾引來出租車司機抗議。新舊業態如何此長彼長，而不是此消彼長，需要錯位競爭、相互補充，全局考量。改革方案應盡力體現這種政策引導，使二者在差異化經營上各美其美，成為城市客運系統中的并蒂蓮。

“給地方充分的自主權和政策空間”“不搞‘一刀切’”“各地根據本地實際情況，自行確定具體車輛標準、營運年限和車輛標識”……交通部文件中的這些表述，留出了“中央定方向、地方做試點”的空間，也表明了改革的復雜性。如何堅守改革為了人民的根本立場，在頂層設計中貫徹鼓勵創新、規范市場、保護乘客的理念，同時順應簡政放權的時代潮流，對一些可能被權力濫用的條文，作出約束性解釋和限制條款，避免出現新的壟斷和壁壘，都需要各地在實踐中不斷探索和修正。

越是處在改革深水區，越要充分把握其中的復雜性和艱巨性，在改革系統性和方法論上形成共識，在共同解決問題中求取最大公約數。為了大多數人的利益，是市場的順應市場，該政府的不避職責，歸社會的強化合作，這才是出租車新舊業態融合發展的正路。

【出租車業改革，制度設計者應多講一些共享，市場參與者應習慣于公平競爭。如此，才能找到監管與市場間的最大公約數?！?/p>

10月10日，交通運輸部同時發布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的征求意見稿，向社會公開征求意見，為期1個月。意見稿一公布，網約車管理辦法即引發廣泛關注。關注點主要集中在兩個方面：禁止私家車接入專車平臺，是合理管制還是否定“共享經濟”；對專車增設年限、駕駛員資質、保險等行政審批事項，是管理的需要還是有違簡政放權。

激烈爭議的背后，反映出的是對出租車改革的兩種評判思維。站在監管者角度，無論出租車市場業態發生了多大變化，都應依法合規，將帶有法律規避性質的專車服務納入管理，才能授予其合法性，這一立場無可非議；站在市場參與者角度，市場是創新價值的判定者，專車服務的火爆已經賦予了其應有的法理性，市場自發秩序的有效性以及市場應有的創新應該維護。

讓出租車業改革順利進行，需要盡可能彌合分歧，多一些共識。管理者需要意識到，創新通常就是對既有管理體制和市場格局的突破。鼓勵創新，就必須對創新的“破壞性”有更大的容忍度。只要創新在總體上能夠增加社會總收益，就應該受到保護。私家車進入市場，極大改善了出租車市場的供需緊張關系，創設了多樣化服務體系，盡管專車服務的出現凸現了乘車安全隱患、擠占道路資源、老年人打車難度增加、侵蝕傳統出租車業市場份額等問題，但這些問題不可一概而論為專車服務所致。城市發展導致公共資源承載力下降和傳統出租車行業競爭力下降才是主因。因此，對于專車等出租車市場的新業態確有監管必要，但是否必須將其置于現行制度框架內也需考量。出租車業改革方案，應當更強調鼓勵創新、鼓勵生成“共享經濟”，而不宜一味強調對現行相關機制的維護。

同時，市場參與者也應看到，出租車市場的發展不能只講創新不講公平?，F實情況是，傳統出租車業仍是公共交通不可取代的重要組成部分，但受專車服務沖擊，傳統出租車業已經出現車輛停運、人員流失的情況。這不僅是因為傳統出租車業弊端所致，很大程度上也源于專車服務擁有的競爭優勢，這一優勢并非全部來自創新，而只是來自運營成本的巨大差異。相對專車，出租車需要付出高昂的運營成本和監管溢價。要形成新老業態能夠共存、能夠良性競爭的服務體系，二者就需要站在同一起跑線上。這不僅要求傳統出租車業打破利益格局，消除自身弊端，也要求專車接受相應的游戲規則。

出租車業改革，制度設計者應多講一些共享，市場參與者應習慣于公平競爭。如此，才能找到監管與市場間的最大公約數。

本報特約評論員徐立凡

【面對大資本加新技術的野蠻生長，習慣了管控一切的主管部門，確實會有市場失控的恐慌感和“不能不管”的責任感。但“互聯網 ”帶來的，本來就是對舊有市場秩序的顛覆和重組，而不是對傳統市場的拾遺補缺。】

交通運輸部日前發布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》以下(簡稱《意見》)和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)，進行為期一個月的公開征求意見。

對照《意見》和《辦法》，主管部門扶助出租、抑制專車的初衷相當明確。譬如，《意見》的核心意見，如取消出租車經營權的有償使用、協商確定“份子錢”等規定，都是針對出租車管理痼疾的對癥下藥，如能認真落實，確實有望優化出租車經營環境，提高出租車司機收入，穩定出租車市場。與此相對，《辦法》中的主要辦法，如私家車必須變更為運營車輛、專車司機必須持證上崗、必須與約租車平臺簽訂勞動合同等規定，一方面提高了車輛、人員的準入門檻和運營成本，進而限制了潛在的專車數量；另一方面，一個與眾多司機簽訂了勞動合同的約租車平臺，已經事實上變成了另一種形式的出租車公司，極大地提高了運營成本和風險責任，也就相應地減弱了對傳統出租車行業的沖擊力。

這樣的初衷，其實并不令人意外。資本的欲望攜技術進步的力量，必然在市場上野蠻生長、一往無前；而政府部門出于維護市場秩序和社會穩定，站在相對保守的立場，為橫沖直撞的資本勒一勒韁繩、踩一踩剎車，是市場發展中的常態。以Uber(優步)為代表的約租車平臺，已經在世界范圍內表現出資本加技術的強大力量，所到之處，無不把既有的出租車市場攪得天翻地覆。中國本土的滴滴、快的，也在此前缺乏規范的灰色空間中，對傳統出租車行業帶來巨大沖擊。面對這樣的局面，以法律或政策的形式對巨變的市場進行適當的約束和規范，以使其在相對穩定的情況下實現技術升級和市場轉型，本來也是管理部門的職責所在。

問題的本質在于，管理部門的思路和方式究竟應該“保守”到什么程度？是在保持相對穩定的前提下，鼓勵、扶持技術進步和市場創新，幫助、引導傳統行業有序地整合進新的市場常態？還是約束甚至抑制創新，試圖把新的市場形態強行納入已經搖搖欲墜的舊常態？

而這次的《意見》和《辦法》甫一出臺即受到輿論的普遍質疑，就在于大家普遍感覺到，《意見》和《辦法》的思路明顯地傾向于后者而非前者。也就是說，如果《意見》和《辦法》都能得到真正的落實，則其扶助出租、抑制專車的思路和政策，將只是“規范”出幾家只能網上約車、不能巡游攬客的出租車公司，而不是創新、開拓出一個大家期待中的，以互聯網技術和共享經濟為基礎的多元化的全新市場。而且，這樣的思路一旦具體落實為法律，則連原來的灰色空間都不復存在，以往專車帶給消費者的各種實惠和驚喜，也就徹底變成了回憶。主管部門此前承諾的不能把專車“一棍子打死”，也就變成了“一棍子打個半死”。

面對大資本加新技術的野蠻生長，習慣了管控一切的主管部門，確實會有市場失控的恐慌感和“不能不管”的責任感。但“互聯網 ”帶來的，本來就是對舊有市場秩序的顛覆和重組，而不是對傳統市場的拾遺補缺。資本的逐利欲望一旦與人民群眾的實際需求合拍，其巨大的力量就沒誰能擋得住。當年的淘寶，就是這么野蠻生長出一個幾乎無限巨大的網購市場，其摧枯拉朽的力量，更是幾乎顛覆和重組了從生產到流通的全產業鏈。前車有轍，后車可鑒。

【按照《行政許可法》相關規定，如果能夠交給市場決定的，則不宜再設立額外許可。專車本身就源自城市出行市場，是基于互聯網分享經濟模式的應用，屬于典型的市場調控范圍。政府部門不宜將已經充分市場化的專車，再“拉回到”出租車時代?！?/p>

十月十日，交通運輸部對外發布了《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》草案，開始正式向社會公開征求意見。如不發生意外，我國將成為世界上首個正式承認專車合法化的國家，從這個意義上說，交通部的立法占盡互聯網＋的先機，至少解決了專車“洗白”的性質問題。

然而，草案對專車合法化的肯定是附帶苛刻條件的。草案第一章明確了專車未來的各位“婆婆”。專車監管部門不僅包括縣級以上的道路交通管理部門和出租車管理機構，而且還包括發改委、人民銀行、公安、價格部門、商務、工商、網信和稅務在內的十幾個政府部門。對于出生于互聯網土壤的專車來說，還沒等過門，十幾個“婆婆”正在摩拳擦掌等著教訓這個小媳婦。

對專車設立行政許可源自2004年國務院下發的暫時保留行政許可的明細，其實，這個榜單并沒有對專車的具體規定，只不過交通部將專車定性為出租車，而出租車則屬于榜單第112項許可范圍之內。從簡政放權政府改革方向看，行政許可應該是越來越少，按照《行政許可法》相關規定，如果能夠交給市場決定的，則不宜再設立額外許可。專車本身就源自城市出行市場，是基于互聯網分享經濟模式的應用，屬于典型的市場調控范圍。政府部門不宜將已經充分市場化的專車，再“拉回到”出租車時代。再說，交通部作為立法者，是否有權對2004年國務院做的許可明細進行擴張性解釋？是否有權以規章的形式設立多個依靠市場規律就能夠解決的許可？

當然，我國城市發展水平尚不平均，很多三四線城市尚未完全普及移動客戶端，市民出行也不存在較大的壓力。在面對參差不齊的城市出行矛盾時，草案作為全國通用的行政規章，很難全面考慮到幾百個城市特有的交通狀況，也就不宜做出“一刀切”的規定。

草案第三章規定了專車車輛和司機的行政許可，將《道路運輸證》和《從業資格證》分別作為管車和管人的兩大約束。如果專車司機都是全職司機，專車都是運營車的話，那么，互聯網＋專車的經濟模式也就不再是“分享經濟”，運營的職務行為何談“分享”之有？

也許草案的初衷是以勞動就業和保護司機權利為出發點。不過，從專車市場實踐來看，不少的專車司機是偶爾拉活貼補家用，其本身都有本職工作，草案的強制性“一刀切”，不僅不會保護司機權益，反倒是以“勞動合同”為名剝奪了他們《憲法》所規定的勞動權。當然，不排除各城市情況不同，可能存在有想成為全職專車司機的人，但立法也不能保護了少數人利益，反而侵害大多數司機的合法勞動權利。

草案第四章對專車經營行為做出的限制，則屬于典型的行政干預市場的性質。草案第21條規定，專車在其服務所在地“不應具有市場支配地位”。眾所周知，任何商業發展目的都是做大做強，如果市場足夠開放和自由，越是民眾滿意度高的企業，市場份額也就越大。在草案之前，還從未聽說過有任何一條立法事先規定好市場份額。我國《反壟斷法》和《反不正當競爭法》也僅約束“濫用市場支配地位”的行為，而不是約束占有市場支配地位多少的事實。草案預先畫好市場“地盤”的規定令人疑惑。換個角度，如果結合之前個別地方政府打算自己開發經營專車平臺的新聞來看，草案的規定或許并非偶然。若真是如此，這條規定就變成與民爭利的“利器”，與服務型政府的改革初衷則大相徑庭。

□朱巍（中國政法大學傳播法研究中心副主任）