良法就是尊重民意的法

【“凡屬重大或社會普遍關注的事項，必然是牽涉大多數人普遍利益，同時也存在各種不同意見沖突的復雜事項。越是這樣的事項，越是需要在公開、充分、平等的立法博弈過程中，讓不同群體的意見得到充分表達。”】

日前，十二屆全國人大常委會第十二次會議在京召開，對《立法法修正草案》及《大氣污染防治法修訂草案》的審議，堪稱此次會議的“重頭戲”。媒體的解讀，則更多地聚焦于這兩項法律修訂草案及審議過程中，對于公民權利的尊重和維護。

譬如，《立法法修正草案》第79條在原《立法法》第71條的基礎上，增加了“沒有法律、行政法規依據，部門規章不得創設限制或者剝奪公民、法人和其他組織權利的規范，或者增加公民、法人和其他組織義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責。”的明確規定。全國人大常委會法律委員會主任委員喬曉陽則向媒體介紹稱，在草案一審中和之后征求意見過程中，有的常委會委員、地方和社會公眾提出，目前一些涉及公民權利義務方面的事項，應當制定地方性法規，而不是制定地方政府規章，為此建議進一步明確地方政府性規章與地方性法規的權限劃分。

不爭的事實是，對于以城市管理者自居的地方政府而言，可以由地方政府自行制定的地方規章，是比需要地方人大制定通過的地方性法規更為順手的“工具”。因此，地方政府天然地更喜歡地方規章而非地方法規。反之，如果有更多涉及公民權利的事項，能夠以地方性法規而非地方規章的形式予以界定，則公民的權利訴求，就可能在地方人大立法過程中得到比較充分的表達。即使目前的地方立法程序并不盡如人意，但有表達、有博弈的立法過程，總好過地方政府關起門來單方面擬定地方政府規章。而隨著表達、博弈的日漸公開、充分，公民權利也就可能在立法過程中得到越來越多的尊重，并在具體的法規中得到越來越多的體現。

更重要的是，由地方人大匯集民意而制定的法規，至少在理論上可以對政府和公民構成平等約束，而由地方政府單方面制定的地方政府規章，則幾乎不言自明地以“管理”公民為目標。兩者無論其制定原則、目標設定和具體實施過程，都有根本不同。此次《立法法修正草案》的第75條，將原《立法法》第67條“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。”修訂為“規定本行政區域特別重大或者社會普遍關注事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。”其中增加的“社會普遍關注事項”，便給人以很大的想象空間：何為“特別重大”，或許可以由知道大事的人單方面認定，但何為“社會普遍關注”，公民們卻最有發言權。因此，何種事項必須制定地方法規、必須由地方人大通過，公民至少在理論上有了更多的發言權。

這也正是部分媒體做出“立法法擬修改：地方政府限行限購或受限”推論的理據：限行、限購顯然均屬“社會普遍關注”的事項，理當由地方人大制定、審議、通過，才能以地方法規的形式予以規定和實施，而非過去那樣依據一紙地方政府規章便強力推行。

其實無論全國或地方層面，凡屬重大或社會普遍關注的事項，必然是牽涉大多數人普遍利益，同時也存在各種不同意見沖突的復雜事項，即如對于限行限購措施，不同群體間就既有利益沖突，也有法理之爭。而越是這樣的事項，越是需要在公開、充分、平等的立法博弈過程中，讓不同群體的意見得到充分表達，才能使各方的利益在立法過程中得到尊重和平衡，其所立之法才可能成為尊重普遍民意、平衡各方利益的良法。