控煙起效關鍵要破監督執法困局

【在多個行政部門履行監督管理職責的同時,還應該明確統一的監督主體,對各個部門控煙工作進行監督】

24日,國務院法制辦公布的《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》顯示,我國擬室內公共場所全面禁止吸煙。據介紹,這是我國首次擬制定行政法規在全國范圍全面控煙。目前,《條例》正在公開征求意見。(11月25日《新京報》)

自2006年1月9日,《煙草控制框架公約》在我國正式生效。根據履約承諾,自2011年1月9日起,我國所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其他可能的室外工作場所,要完全禁止吸煙。從控煙實踐來看,這個承諾顯然沒有如期兌現。原因之一是,公共場所禁煙的全國性法律長期處于空白狀態。

雖然2011年5月1日起在全國施行的《公共場所衛生管理條例實施細則》,首次提到“室內公共場所禁止吸煙”,但相關規定過于簡單,缺少約束力。近些年,雖然有13個城市出臺了控制吸煙地方性法規,但實施效果卻不理想。例如,深圳控煙法規實施了14年,直至今年才開出首張罰單。

因此,正在征求社會意見的《條例》,承載著公共場所全面禁煙的期待?，F在公眾最大的擔憂是,這個《條例》出臺后,會不會像一些地方控煙法規那樣變成“花瓶”?從這個角度而言,《條例》如何破解監督與執法困局才是關鍵。而要想破解困局,《條例》必須對監督管理、處罰等環節做出科學規定。

《條例》第三十二條對“監督管理”做出了規定,既明確了多個行政部門對公共場所控制吸煙工作的監督管理職責,同時也明確了衛生、工商、廣電等部門各自職責。這樣的規定,優點是最大化利用現有行政部門的力量,但缺點也很明顯,每個部門是自我監督管理,缺少統一的監督主體。

毫無疑問,無論是行政部門還是事業單位或是國有企業,都有責任帶頭控煙,至少要保證與本單位有關的公共場所內沒有吸煙現象。但是,讓每個部門自我監督管理,其實并不可靠。筆者認為,在多個行政部門履行監督管理職責的同時,還應該明確統一的監督主體,對各個部門控煙工作進行監督。

這個監督主體,應類似于“控煙紀委”,對各個行政部門經常進行暗查暗訪,一旦發現某些部門沒有履行監督管理職責,就要依法進行問責。目前來看,只有紀檢部門和衛生行政部門適合作為監督主體,對監督工作負總責。因此,《條例》中有必要賦予紀檢、衛生行政部門監督其他部門履行控煙職責的權力。

除了要有監督主體,還要有執法主體。據悉,從2008年1月1日起,法國公共場所全面禁煙。為落實禁煙令,法國有逾17萬名“香煙警察”在公共場所巡邏。這些“香煙警察”由警察等人群組成,一旦發現有人違反禁煙令,“香煙警察”有權對違令者處以罰款。顯然,我們也需要統一的執法者。

也就是說,監督主體的責任是監督各個行政部門,而執法主體是對具體吸煙者依法處罰?！稐l例》規定,個人違反本條例規定,在禁止吸煙場所(區域)吸煙的,由相應主管部門行政執法人員責令立即改正,并可處以五十元以上五百元以下的罰款。但是,《條例》沒有明確誰來取證和罰款,存在具體執法主體不明確的問題。

總體而言,雖然《條例》填補了公共場所禁煙全國性法律缺位的空白,其本身也有很多亮點,但是,如果不明確規定監督主體和執法主體,最終必然會影響執行效果。我們沒有按照《煙草控制框架公約》要求兌現承諾,控煙條例立法已經滯后,那么,在監督與執法方面必須要完善《條例》,執法要“快馬加鞭”,盡早見效。