土地財政“摸家底”倒逼經濟轉型

【倒逼地方政府擺脫“土地財政依賴癥”,將更多精力放到發展實體經濟上來,促進經濟發展方式轉變】

日前,全國將首次針對土地出讓金展開大范圍審計的消息,備受社會關注。國土資源部數據顯示,過去13年間,土地出讓年收入增長超30倍,總額累計近20萬億元；部分地區土地出讓金占地方財政“半壁江山”,有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。然而,分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理,除接受一些審計外,大多“封閉運行”,導致違規不斷、腐敗滋生。

土地資源日益緊張,地方政府常常一次預收若干年的土地收益,很快就會面臨無地可出的困境；隨著公民權利意識的增強,政府征地亦不像從前那樣代價低廉和程序輕松,由此引發的社會矛盾也愈演愈烈；以土地帶動的“規模經濟”發展模式,也顯然不可持續……在這些原因綜合作用下,土地財政日漸走到了難以為繼的地步。

許多媒體都在追問“土地出讓金去哪兒了”,其實,雖然不排除有部門借此設立小金庫,或有貪腐分子趁機撈油水,但更主要的用途,應該還是被用到了公共事務上。在當前的財稅體制下,“責任在基層,錢包在上級”,龐大的國稅流入省級以上政府,而日益增加的提供公共服務的職能卻落在一線政府頭上,造成財權事權不匹配；再加上以經濟發展為導向的政績觀之下,大搞建設的沖動和經濟發展壓力,不少地方政府都患上了“土地財政依賴癥”。

習近平總書記在8月18日召開的中央全面深化改革領導小組第四次會議上表示,“做好下一步工作,關鍵是要抓住突出問題和關鍵環節,找出體制機制癥結”“要真槍真刀推進改革”。長期飽受詬病的“土地財政”亂象,無疑就是一個體制機制性問題。它既涉及財稅體制的問題,即如何恰當地分配財政收入,也涉及經濟結構調整和發展方式轉變的問題,即如何改變以土地為“誘餌”吸引投資的不可持續發展路徑。

審計土地出讓金,“摸清家底”是擺脫土地財政依賴癥的第一步。審計的作用,不會止于對現狀的檢查,而是要為接下來整體性的改革提供依據和參考。財稅、房地產、土地、環境等多部門聯動,共同給解決體制機制癥結開出綜合的“藥方”。

國外的大型經濟體幾乎沒有依靠房地產帶動經濟繁榮的。過度依賴房地產業拉動經濟增長,尤其是將土地出讓金作為地方政府主要收入來源之一的做法,可能扭曲地方政府在經濟發展中的作用,同時嚴重破壞經濟結構,使得一些企業放棄實業不做,投身到房地產行業“淘金”,阻礙實體經濟復蘇而且造成房地產泡沫,甚至釀成金融風險,降低經濟的整體競爭力。

以治理“土地財政依賴癥”為抓手,或許可以成為帶動整個經濟改革的契機,倒逼地方政府將更多精力放在清理實體經濟發展所面臨的各種行政管制、稅收方面的障礙上來,將更多精力放到發展實體經濟上來,從而促進政府財政收入結構優化,同時提高現有土地利用效率,轉變經濟發展方式,促進產業轉型升級。

此前,土地出讓收入通常處于地方“自己管自己”的狀態,曾有北京市民向審計部門申請公開北京市土地出讓金使用情況,卻被以“公開可能對社會穩定帶來不利影響”為由拒絕。缺乏監督就容易造成混亂,對土地出讓金進行詳細的審查應當成為一種常態,如此方能及時發現問題,糾正土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及資金使用中存在的問題。