變相減免土地出讓金傷害了誰？

今年的政府工作報告提出對土地出讓金收支進行全面審計。這將是繼備受關注的社保基金審計和政府性債務審計之后，又一次全國性大規模專項審計，也是首次全國范圍內土地出讓金收支審計。

國土資源部近日發布《節約集約利用土地規定》，這是我國首部專門就土地節約集約利用進行規范和引導的部門規章，自2014年9月1日起實施。《規定》明確，禁止以土地換項目、先征后返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價款。（相關報道見B1版）

土地出讓金是指各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規定向受讓人收取的土地出讓價款，出讓土地的用途包括住宅類用地、商辦類用地、工業用地等。據國土資源部統計，2013年全國土地出讓總金額達4.1萬億元，土地市場全年土地供應量與出讓金均創歷史新高。

土地財政是指地方政府通過賣地獲得的土地出讓金來滿足財政需求。目前很多地方政府財政收入高度依賴土地出讓金，土地出讓收入已成為決定地方財力的關鍵因素。賣地收入歸屬政府性基金，地方政府支配權限較大。近年來，地方政府為了拉動經濟增長而大舉借債投資，債務負擔不斷加重，目前土地出讓收入的主要用途之一就是還債。另外，土地出讓收入還支撐著保障房建設、水利建設，以及水、電、氣、公共交通等大量民生支出。地方政府既然高度依賴土地出讓金，為何有錢不收，通過各種方式減免土地出讓價款，其中有什么“貓膩”？

一段時間以來，我國部分城市土地交易市場秩序混亂，各種違法、違規問題屢見不鮮。一些地方以土地換項目、先征后返、補貼等各種形式，變相減免土地出讓金，甚至出現零成本出讓土地情況。地方政府如此作為，首先是為了拉動經濟增長，其實質是為了政績。在地方政府之間展開的GDP競賽中，減免土地出讓金是一種經常被使用的招商引資手段。出讓的土地價格低于市場價格，國有土地收益造成流失，地方政府卻是最終的受益者。廉價土地吸引來的投資可以加快當地基礎設施建設，在廉價土地上建立的工廠企業則成為地方政府新的稅源。

地方政府以各種方式減免土地出讓金，不僅造成國有收益流失，更是對城鄉居民的雙重傷害。目前涉及減免出讓金的基本都是工業用地。地方政府以低價土地招商引資，在前期征地過程中，必然要低價征收農民的土地。這讓目前農村土地征用中存在的補償標準過低問題，變得更加尖銳突出。同時，所謂“堤內損失堤外補”，地方政府在工業用地方面少收的出讓金，最終會通過住宅及商業用地彌補回來并賺得更多。地方政府通過壓低工業用地價格獲得制造業投資，而制造業的發展將會帶動服務業發展。服務業帶給地方政府的不僅是各項稅收和商業用地出讓金，還有房地產開發帶來的巨大土地出讓收益，城鎮居民成為減免土地出讓金政策的最終買單者之一。

地方政府隨意減免土地出讓價款，也反映出土地出讓金收支缺乏公開透明的監督管理機制，“一言堂”現象突出等問題。土地出讓金減免的背后，也因此經常隱藏著權錢交易等腐敗行為。最近幾年，因土地出讓金問題而落馬的官員不在少數，被判處死緩的遼寧省人大常委會原副主任宋勇就是一例，宋勇幫助開發商免繳土地出讓金，形成灰色利益鏈，致使巨額國有資產流失。

地方政府在土地出讓領域擁有的自由裁量權過大，直接或間接地引發了一系列土地違法違規問題。在此背景下，今年的政府工作報告提出對土地出讓金收支進行全面審計。這將是繼備受關注的社保基金審計和政府性債務審計之后，又一次全國性大規模專項審計，也是首次全國范圍內土地出讓金收支審計。相信隨著土地出讓金逐步納入地方基金預算管理，以及外部監督工作的加強，其運行將逐步走向規范，國有收益和城鄉居民的利益也將獲得更多保障。

本報評論員 樊大彧