《行政訴訟法》大修激活“民告官”的正能量

法律界呼吁多年的《行政訴訟法》大修終于有望正式啟動。23日至28日召開的十二屆全國人大常委會第六次會議的一個重要議題是審議《行政訴訟法》修正案草案。這也是《行政訴訟法》自1990年10月1日施行以來首次啟動大修，盡管姍姍來遲，但畢竟正式提上立法機關的議事日程，承載著社會各界的立法期待。（相關報道見A4版）

《行政訴訟法》是一部典型的“民告官”的法律。然而這部法律實施23年以來，“民告官”之路走得并不順暢，《行政訴訟法》在受案范圍、管轄、審理程序等方面頗存爭議，立案數量偏少，且原告勝訴不到一成，實踐過程中存在立案難、審理難、執行難三大“頑疾”。

建議對行政訴訟案件實行異地管轄，以防止當地政府對行政審判的不當干預。行政訴訟立案難、審判難，往往與當地政府對行政審判活動的不當干預有關。有的地方法院出于各種顧慮，對以本地區行政部門為被告的行政訴訟案件往往不予受理，或者人為設置各種立案障礙，即便受理了也故意久拖不決或者作出明顯傾向于庇護政府部門的裁決。公開數據顯示，自1990年《行政訴訟法》實施至2012年，全國法院一共受理一審行政訴訟案件191萬余件，年均僅僅83168件。相對于全國數以萬計的行政機關及其不計其數的執法活動，簡直就是九牛一毛，與政府依法行政的實際現狀和民眾民告官的實際需求都明顯不匹配，并且，目前行政訴訟案件原告勝訴率不到10%，從一個側面表明行政審判的環境堪憂。目前浙江臺州法院系統曾試點“異地交叉管轄”，旨在讓法官在沒有任何行政壓力的前提下公正地判決案件，異地管轄制度在浙江臺州實施一年后，行政訴訟案件中政府的敗訴率從13.1%上升到62.5%。最高人民法院對此也予以肯定。今年1月，最高人民法院在全國法院試行行政案件相對集中的管轄制度。應該在全國法院系統廣泛推廣行政審判的異地管轄制度，并在《行政訴訟法》修改時予以明確規定，作為常態化的管轄制度。

建議擴大行政訴訟受案范圍，將“紅頭文件”納入司法審查。實踐證明，很多侵犯老百姓合法權益的行為是冠冕堂皇打著“紅頭文件”旗號的，“紅頭文件”可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權利的載體和形式。泛濫成災的各種“紅頭文件”，一旦脫離司法審查程序的監督，往往容易規避法律法規的精神，蛻變成為行政機關亂執法、行政亂作為的保護傘。根據現行《行政訴訟法》規定，行政訴訟只能針對具體行政行為，對于政府發布的行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等，被視為抽象行政行為，是不可以起訴的。而實踐中，政府部門的“紅頭文件”侵犯公民權益的事情時有發生。2007年，福建省平和縣曾下發了一個備受爭議的“紅頭文件”：沒有初中畢業證，不能辦理結婚證。盡管該文件后被廢止，但根據現行《行政訴訟法》的規定，老百姓對這樣荒唐的“紅頭文件”居然束手無策不能提起行政訴訟。一旦“紅頭文件”接受司法審查，那么依法行政的口號將有望真正落實到“紅頭文件”的層面，打著“紅頭文件”侵權的亂象將從根本上得到遏制。

建議修改有關行政訴訟不適用調解的規定，允許行政訴訟調解，激活行政調解的正能量。行政訴訟不適用調解的法律規定是制約行政調解制度發展的主要法律瓶頸。不少學者認為，行政訴訟不得調解是當年《行政訴訟法》立法的最大缺憾之一。實踐證明，行政機關作出的具體行政行為，存在著廣泛的自由裁量余地，完全可以通過行政調解解決爭議。用調解的方式解決行政爭議，往往要比訴訟更易于為雙方接受，達到案結事了的更佳效果。實際上，盡管行政案件不適用調解，但在行政審判實踐中適用調解結案已經成了不成文的慣例，成為規避《行政訴訟法》的通行做法。法官往往通過反復調解動員可能敗訴的行政機關對原告給予一定的賠償或承諾，換取原告“自愿”撤訴的結果，這就是近年來行政案件非正常撤訴率居高不下的重要原因。問題在于，由于沒有法律上的依據，行政訴訟調解往往顯得過于隨意，并有轉化為法官準司法權力之嫌。與其讓這種變相的調解、協調處理成為規避法律的工具，影響法律的嚴肅性，不如賦予行政訴訟調解以合法的法律地位，使其成為保護行政相對人合法權利，促進行政主體依法行政的重要形式。

姍姍來遲的《行政訴訟法》大修，能否補齊行政訴訟的法律短板，能否真正激活“民告官”的正能量，能否真正讓百姓滿意，不妨拭目以待。

劉武俊（北京學者）