環保法修正應善納民意“開門立法”

于上月底在全國人大常委會二讀的《環境保護法》修正案草案引發會上會下普遍關注。草案既有“國策入法”等亮點，也有“按日計罰”等舉措。不過更吸引眼球的，還是草案將環境公益訴訟主體確定為中華環保聯合會一家。這引發了各界人士爭相吐槽，有專家更是直截了當地將此條款稱為“倒退”。面對毫無彌合跡象的爭議，草案未獲通過似乎在情理之中。最新的消息是，全國人大官方網站已就該份草案第二次向社會公開征集意見。

近年來，“開門立法”中的意見征集已不新鮮，立法聽證也屢有聽聞。縱向觀察，公民參與立法的渠道是多了，立法博弈的平臺也立體化了。這一變化的直接影響，就是法案的通過變得越來越艱難。三讀、四讀已是常態，八次送審方獲通過也不稀奇。對于中國這樣一個恰逢社會轉型的大國來說，立法的艱難才更合乎邏輯。

環保法修正也是如此。20多年來，環境污染事件頻發，法律明顯不夠用。但在不同的利益群體看來，環保法的“不夠”之處也各有不同。有的污染型企業可能會覺得環保執法罰得太重，有的新興企業可能又覺得環保執法太弱罰得也太輕；行政執法部門可能覺得他們的權力還遠遠不夠，普通民眾可能又會覺得其實是對行政執法部門的監督還遠遠不夠。基于過往的立法規程，部門立法突出，立法博弈更多表現為公權力的內部博弈。公開征集民意恰可調動民眾積極參與環保事務管理的積極性，讓民眾通過充分的利益表達，也可校正草案在起草過程中的“部門主義”，進而極大地提高立法的科學性。

但公開征集意見并不會自然帶來這樣的結果。環保法草案去年也曾公開征集了民意，但“將環保公益訴訟提起權交由一家官辦團體壟斷”這樣的條款，仍讓多數圍觀者大跌眼鏡。回顧近年來的公民參與立法，也不乏“熱熱鬧鬧開始，冷冷清清結束”的個案。這說明，立法機關光有聽取民意的姿態還不夠。公民參與立法的最核心環節，還在民意表達為立法所汲取。當然，“民意”是個集合概念。具體到對法案某一條款的意見，不同的利益群體，表現出來的“民意”也會千差萬別。這就需要在公開征集民意的基礎之上，再建立一個意見匯總、分析、采納與公布的互動機制。沒有互動的征集意見，仍是暗箱操作。除了打擊公眾參與的信心之外，恐怕也難以起到積極的作用。也只有在征求民意后，認真對待民意，積極回應民意，尊重民意，才能讓汲取了民眾智慧的立法真正“代表最廣大人民群眾的利益”。期待立法機關在征集活動結束之后，能夠公開具體的民意表達和民意汲取情況。公眾參與立法的廣度和深度，就在這些互動之中逐漸提升。

王 琳 （海南大學法學院副教授）

?