織好救助這張“社會安全網”

近日，媒體報道，審計署2012年的審計報告中披露了社會救助工作中存在違規發放低保金、審批程序不規范、醫療救助不作為、資金管理不得當、信息化建設滯后、貪污冒領等6個方面的問題，暴露了政府社會救助行為不規范。

其實，社會救助立法工作于2005年就已展開，而且曾三次被全國人大常委會列入立法計劃，但至今沒有進入全國人大審議階段，以致造成目前社會救助無法可依的現象。那么，社會救助立法的難點到底在哪？從世界范圍看，在社會福利體系的發展中，社會救助是最久的，它的目的在于給那些需要的弱勢人群基本的生存權保障，扮演著社會安全網的角色。對于我國來說，它不僅僅是中華民族的優秀傳統，“使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養”，在今天，更是公民的基本權利。現行1982年憲法就有相關規定。從這個角度講，保障需要的公民獲得救助是政府的基本職責。

客觀地講，造成上述問題既有政府工作中共性的因素，也有社會救助工作本身的特殊原因。共性方面的問題，比如社會救助工作信息公開不夠；具體工作不深入，在一些地方政府的職責往往由個別領導個人來替代；缺乏必要的監督等等。其次，社會救助工作的特殊性是社會救助立法難的真正原因。這表現在以下幾個方面：首先獲得社會救助是一項積極的權利，需要國家的財政支持，其背后是其他的納稅人出錢，這涉及社會公平的問題。其次，對于個人來說，它是一種受益權，但往往是一種“零和游戲”，并不是每個人都享有的，這就涉及利益的紛爭，容易引起具體的爭議。

上述特殊性集中表現在獲得救助的資格認定的困難問題上。獲得社會救助是一種最低意義上的，而且一種補充意義上的權利。受助的前提必須是憑個人能力難以保障自己最低生活狀態時，政府才提供救助，而且這種救助只能達到生存的最低標準，其實質上是一種生存權。即使如此，最低標準也還是很難確定的，不能簡單地說高與低，這不僅需要考慮到政府的財政承受能力，還要考慮本地的基本生活水準。因此應當承認最低生活標準的相對性，盡量從社會公平的角度出發，制定標準時盡量讓公民參與；審查其資格時，要做到信息公開、公民參與監督，特別是發揮基層群眾自治組織的作用；允許相關人士通過法律的途徑，如行政復議、行政訴訟進行救濟來化解具體的爭議。

無論如何，獲得社會救助是一項憲法規定的基本權利，是政府的基本職責。在憲法實施30周年的今天，我們有理由要求加快相關立法進程，規范政府的行為，使其得到具體的實施。

夏正林 （華南理工大學 法學院副教授）