1994年,為整治水患,遼寧省盤錦市盤山縣六間房村1000多畝土地被征用。然而16年來,村民們不僅沒有拿到征地補償款,反而眼睜睜看著水利部門低價轉包土地,自己失去了耕種權。《21世紀經濟報道》記者調查發現,國土部門無法出示關于這次征地的相關批示手續;征地范圍也存在擴大現象,盤山縣水利局坐擁總面積10萬畝的國土產權證,而農民只剩2畝口糧田;政府一紙文件,剝奪當地農民臨時耕種的權利,豐厚收成均被水利部門獨占。除此之外,當初200元一畝的低價征地,補償款還遭挪用,村民至今依然未能拿到征地補償款。
報道中提到,水利局不敢直接把土地發包給村民,而借助“鄉霸”朱子安的手,負責發包并收回土地,并且因此為其支付巨額的差價,這或者正是水利局的理性選擇。雖然這很悲哀,然而也是無奈。法治精神的缺乏,使得利益沖突各方沒有贏家。從這個角度說,水利局借助鄉霸保護自己土地的做法,實在是對中國法治狀態的惕厲警示。
水利局所取得的土地權利是一種什么性質?按照批準文件的規定,水利局的土地權利是水利建設。但作為耕種,顯然不屬于水利建設的范圍,因此也就并非水利局所享有的國有土地使用權的內容。換言之,盡管土地可以耕種,水利局卻沒有任何以發包、出租等形式將土地用于耕種的權利。水利部門的有關領導聲稱,水利局對該土地有所有權,可以自由發包、轉包,實在是誤解了自己土地使用權的性質,更是混淆了劃撥土地使用權和所有權。既然水利局只能從事水利建設,無權以任何形式耕種土地,那么,當它沒有從事建設的時候,土地就已經是閑置了。閑置指的是未按照規定用途使用,而不是未加任何使用。試想一下,房地產開發商取得建設用地使用權后,一直不開發建設,而在土地上種植大量的農作物,如果這不是閑置,那么,閑置的規定還有什么意義呢?
在此案中,既然水利部門征收的土地長期閑置超過了2年以上,根據《土地管理法》第37條的規定,該幅土地就應該交由原農村集體經濟組織恢復耕種。此時,并不是國有土地重新變為集體土地,而是原有村集體享有了國有土地的發包權,農民取得國有土地的承包經營權。
值得深思的是,縱觀此案,并沒有看到土地征收的必要。水利局本身并沒有永久占用土地從事建設的需要,而只是為了修建堤防、取土等需要使用土地,其對土地的占有、使用是暫時的,一旦取土完畢或者堤防修建完畢,并不影響原土地所有權人的繼續使用。按照現在的規定,土地只需要被征用,而不需要被征收,簡言之,所有權并無轉為國家所有的必要。可惜的是,在2004年憲法修改之前,我國并無征收和征用的區分,而是一律實施征用即現在的征收。這種混淆無疑導致了大量的原本應征用的土地被征收,并因日后的閑置產生大量的糾紛。
再則,我國雖然規定了征收的條件和補償,但并沒有明確,在補償不到位的情況下是否發生土地權利的變動。而世界大多數國家都規定,只有在補償到位以后,原土地權利人的權利才會消滅。我國倘能如此明確,因補償不到位而發生的權利糾紛就會得以避免。
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