中國土地管理體制變革的路徑選擇

二、現行土地管理體制下存在的問題我國現行的土地垂直管理體制，在業務上，土地職能部門接受上級部門“條條”式的垂直管理；在行政上，土地職能部門接受本級政府“塊塊”式的分級管理；在人事和財政上，由各級地方政府負責（省級以下土地管理部門的主要領導任免權和土地審批權上收至省級政府）。這種土地管理體制實質是督辦性的半垂直管理體制模式[3]，盡管在提高中央調控能力、加強土地統一管理等方面取到了重要作用，但其運行效率依然低下，導致土地違法行為繁生與農地非農化嚴重等諸多問題，已危及到耕地與糧食安全。

1.土地違法行為繁生

我國現行的土地垂直管理，意在加強中央政府的管理權限，限制地方政府的權力，以便統籌經濟、社會、生態協調發展，保障耕地與糧食安全。但這種垂直管理模式，在縱向上，由于過于強化中央政府管理土地的權限，而嚴重限制了地方政府的行政能力，尤其使市縣政府處于“想管但無權管”、“不管”又影響地方經濟發展的兩難境地，造成地方政府無所適從而嚴重挫傷了地方政府的積極性，也造成了土地管理實踐的“條塊分割”而使中央與地方管理土地的矛盾凸現；在橫向上，由于土地垂直管理的業務、人事、后勤保障等方面仍依賴于地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理機構的執法活動常常得不到地方政府的配合，甚至在復雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無權或不干涉為由而游離于問題之外，使土地垂直管理過程相當艱難。在這種垂直管理體制下，不僅使土地管理的力度不夠、行為不規范，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績驅動等諸多因素的影響下，以地方政府為主導的占用濫用土地現象依然大量存在，造成土地違法行為大量繁生。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強土地垂直管理，但往往是在政策實施初期，違法用地案件有所下降，而隨著時間的推移，政策會漸漸失效，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反復、屢禁不止，并呈現“下移”傾向，導致土地管理領域出現有令不行、有禁不止的現象（2001-2009年的全國土地違法案件的數據就是一個較好的佐證，見表1）。因此，現行的土地垂直管理體制，在實踐中不僅使中央政府宏觀調控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為難以從根本上根除。