地方政府對于轉變發展方式的態度、面臨的激勵約束和具有的執行力，對于能否實現發展方式轉變至關重要。應該說，改革開放后，通過一系列的制度改革和創新，我國形成了“為增長而競爭”的地方政府競爭格局，在此格局下，各地方政府圍繞著GDP增長展開了激烈的競爭，這種競爭的好處是促使我國綜合優勢得以從潛在優勢轉化為現實優勢，實現了我國各地區經濟的快速增長。然而，在增長主義至上的理念下，現有的地方政府制度安排抑制了我國的發展方式轉型與和諧社會的構建，具體而言，對發展方式轉變產生了以下幾種制約作用。

一是重投資、輕民生，導致投資過度、環境惡化、資源枯竭和民生維艱。為實現快速的經濟增長，在投資、消費、出口三因素中，地方政府最容易影響的變量是投資。尤其是在有限的任期內，追求多投資是短期內促進經濟增長最直接和有效的手段。因此，在GDP最大化的導向下，地方政府為了經濟增長千方百計地想擴大投資。而且由于其短期的政績需要，一些地方政府往往不顧項目的投入產出和長期回報，不顧項目的環境和資源代價，匆匆上馬一些高污染、高排放、高能耗的項目；或者對現有資源進行掠奪性的開發和使用，而不考慮可持續發展的需要。與此同時，在追求GDP最大化的政績觀指導下，地方政府將主要供給那些具有增長效應的公共品，而忽視那些增長效應不顯著或要很長時間才能顯示出其增長效應的公共物品。這就不難理解地方政府為什么在基礎設施尤其是交通道路、市政建設和開發區建設方面熱情高漲，而在教育和醫療等事關民生的公共服務提供方面則相對不足。地方政府的這種重投資、輕民生，致使社會保障支出遠低于經濟和社會發展需要，與人民的期待相距甚遠。

二是重資本、輕勞動，導致勞動收入占比下降、收入分配差距擴大。不同的產業對投資的要求不一樣，一些產業所要求的投資規模大、周期長；而一些則規模適中、周期也較短；同時，不同的產業所能帶來的經濟增長率、稅收和就業等也不相同。一般來說，在我國現有的發展階段，那些投入較多、生產規模大、技術先進、產業鏈條較長的企業或產業所能帶動的經濟增長率越高，創造的稅收和就業機會越多；而那些投資小、規模不大、技術較低、產業鏈條不長的企業或產業所引起的增長效應也較弱。因此，追求GDP最大化的地方政府在引進和選擇產業發展時，會傾向于優先發展資本密集型產業。由于資本密集型產業的過度發展會造成資本在收入中的談判能力不斷提高，勞動力的談判能力不斷降低，從而使得國民收入的初次分配中資本的占比不斷提高，勞動的占比則不斷降低。這就導致收入分配狀況的惡化，使得許多民眾尤其是底層民眾不能從改革和經濟發展中得益。

三是重城市、輕農村，導致城鄉二元分割加劇。在中國，地方官員是在一種“對上”而不是“對下”的激勵下工作。這就決定了地方政府競爭與公共物品供給間關系的獨特性，造成了重城市、輕農村，城鄉差異日益固化的格局。因為對地方政府來說，城市的聚集效應、規模效應和信號顯示作用，使得發展城市、在城市及近郊進行投資和增加公共物品供給所帶來的產出和增長效應、所體現出的政績效果要遠大于農村尤其是偏遠山區；并且，城市居民擁有在政治上更大的話語權和與政府官員更緊密的關系，因而，地方政府更愿意在城市和近郊進行投資，而忽略農村尤其是偏遠山區的投資和公共品供給。這樣，就進一步固化了城鄉二元結構，導致收入分配向城市傾斜和城鄉差距的擴大。

四是重本土市場（企業）、輕外部市場（企業），導致市場分割。為追求GDP增長最大化和稅收最大化，許多地方政府采取了“以鄰為壑”的保護主義政策，目的是阻止外地產品的流入和本地要素的流出。地方保護主義的問題并沒有隨我國市場化進程的深入而消失，在一定范圍內還表現得非常嚴重和突出。有關研究表明，近年來，地方保護主義呈現出新的特點：一是現在保護的重點逐漸向服務業和生產要素過渡；二是過去政府通過設置諸多的行政壁壘來限制競爭，現在則更傾向于采取技術壁壘的方式。這種重本土市場、輕外部市場，重本土企業、輕外地企業的做法，無疑阻礙了全國統一市場的形成，導致要素和產品流動成本增加，資源不能在全國范圍內優化配置，從而影響經濟效率的提高和經濟發展的質量。

五是重土地的財政功能，輕土地的保障功能。為獲取額外資金彌補財政之不足，或者為招商引資，許多地方政府將目光投向土地，通過拆遷或者以低價從農民手上大量“圈地”，并以高價轉讓給房地產開發商，從而獲取了高額的土地收入。然而，與高額的土地轉讓金形成對照的是，過度依賴土地出讓金而忽視土地的保障功能，拆遷中的暴力和補償不到位，致使土地出讓金用于保障性住房的不到10%。

鑒此，當前要轉變發展方式，必須要以地方政府治理轉型為重點，通過改革地方政府的制度安排，來有效地激勵地方政府內在地追求發展方式轉變。

一是完善中央和地方的財政和事權劃分制度。在財政體制改革上，包括重新劃分中央與地方的分成比例，使地方有充足的財政收入來發展經濟和改善民生；完善各種稅種及其征收和分成制度，尤其對于土地拍賣所得的分成應盡快完善并落實，并且使中央與地方間的稅收分成制度化、規范化；推進省直管縣財政改革，使縣具有較強的財政能力，同時避免市級財力的弱化；進一步規范和完善預算外所得，逐漸使預算外收入納入人大的監督下，使其透明和規范使用；在財政支出上，更多地考慮向公共財政轉型，避免公共產品供給中的不平等；改革地區間的轉移支付制度等。在行政事務權的劃分上，包括科學劃分各級政府的職責和權限，既要避免地方政府的權力過大，也要避免把事責過多地推給地方卻不給予其相應的權力和財政資源；繼續推動某些領域如法院、檢察院、國土資源和環境保護等部門的垂直化管理，以防止地方保護主義、地方腐敗、土地違法等負效應事件的加劇。

二是在政治體制領域，改革地方政府及其官員的考核、評價和晉升制度。包括在GDP評價指標中納入“綠色、環保”成分，把經濟活動的環境成本納入傳統的GDP核算中，使地方政府在追求GDP增長的同時，要考慮對環境、資源所帶來的壓力和成本，追求可持續的而不是短期的經濟增長；將社會和民生指標納入考核、評價指標中，促使地方政府在決策和施政時更多地考慮民生福利；把民眾滿意度加入對干部的績效考核中，改變單純由上級組織任免地方官員的晉升制度，在基層可以試點直選地方政府官員，使官員的晉升更公開、透明和民主；加強基層民主，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。

三是促進地方合作、打破地方封鎖和促進全國統一市場的建立。制定相關法律，包括立法確定中央政府對跨區域商務糾紛的裁決權；確立原產地原則，要求在全國某地合法生產的產品和服務在全國各地銷售都自動地具有合法性；在投融資、市場準入等方面也要制定非歧視性法律法規。建立地方政府間的合作架構、組織和制度，加強地區合作，消除各自為政的狀態和抑制地方保護主義。保證全國統一市場的建立和完善，打破地方分割和地區封鎖，避免地區間的惡性競爭。確保全國范圍和跨地區的公共產品和服務的供給。制定大的區域性協同發展規劃和政策。

四是加快推進城鄉一體化和土地制度改革。改革戶籍制度，力爭在“十二五”取締現行戶籍制度，使農民工市民化；進一步清理各種歧視性規定，切實取消農民工在就業、收入待遇、社會福利和公共服務上與城鎮職工的差別待遇，使農民工能在城市安居樂業。改革基本公共服務制度，加快建立城鄉統一的基本公共服務體制。改革土地制度，讓農民分享土地流轉的財富增值，包括確立農民對土地的產權，國家和集體不能隨意剝奪，或者利用土地征遷來掠奪農民財富；使農村建設用地與城市建設用地同地同權，同權同能，并允許農村集體建設用地直接進入市場，讓農民更多分享城市化帶來的土地增值收益；允許土地自由流轉，通過土地自由流轉來實現農業規模經營和集約經營；允許土地跨區域交易。